Met een been in Brussel

Elk departement heeft ze: ambtenaren die met de regelmaat van de klok de trein naar Brussel pakken. Overleg hier, vergadering daar. De Brussel-gangers zijn een onzichtbare kracht in de geoliede machine die bouwt aan de Europese samenwerking. Door hun feitenkennis en hun intensieve bemoeienis met een specifiek onderwerp nemen ze de Europese ministers het nodige werk uit handen. Tegelijkertijd versterkt het opereren van deze ambtenaren het beeld van een weinig transparant Europa, waar de macht van ambtelijke commissies groot is, maar moeilijk te meten. ‘Je ziet ze niet, je hoort ze nooit. Zo’n 450 overlegclubjes van ambtenaren nemen in Brussel doorlopend beslissingen die het dagelijks leven van de Europese burger raken,’ schreef NRC Handelsblad enige tijd geleden.

Onzichtbaar, dubbelzijdig geïnformeerd en verdacht. De ambtenaar die tussen Den Haag en Brussel heen en weer reist heeft het niet makkelijk. Elke stap die hij in Brussel zet wordt in Den Haag met argusogen bekeken. Dreigt het Europese standpunt een andere kant op te gaan dan verwacht, dan volgt terugkoppeling en een nieuw stategie-overleg. Want zonder bevriende lidstaten komt een klein land als Nederland niet ver op het grote Europese speelveld. PM sprak vier Haagse ambtenaren die regelmatig in Brussel overleg voeren en de onvermijdelijke compromissen sluiten. ‘Wat zou een Nederlander nou liever willen – dat ik de belangen van Nederland goed behartig, of dat ik in alle transparantie handel?’

Speelruimte
Half oktober vierde het Europese landbouwcomité CSA een bijzondere maar vooral indrukwekkende mijlpaal. Voor de 1.350e keer sinds de oprichting in 1960 kwamen de leden bij elkaar. Dat landbouw van oudsher een van de belangrijkste pijlers onder de Europese Unie is, werd hierdoor nog maar eens benadrukt. Het CSA doet het voorwerk voor de maandelijks bijeenkomst van de Europese landbouwministers en komt wekelijks op maandag bijeen in Brussel. Namens Nederland is LNV’er Roald Lapperre kwartiermaker van de Haagse programma-directie Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) die volgend jaar ingesteld wordt, bij al deze vergaderingen aanwezig. ‘Het belangrijkste kenmerk van het GLB is dat de lidstaten geen nationaal landbouwbeleid hebben en de Europese kaders bepalend zijn,’ aldus Lapperre. ‘Voor Nederland is landbouw een belangrijk thema; 10 procent van de economie is gerelateerd aan de agrosector.’

De politieke lading rond het Europees landbouwbeleid is groot, merkt Lapperre. Maar in de onderhandelingen erover is altijd wel speelruimte te vinden. ‘We treffen elkaar in het CSA elke week. Als je als Nederland wat wilt binnenhalen, moet je de ander ook wat gunnen. Het is belangrijk dat je je constructief opstelt. Na iedere vergadering koppelen we terug naar Den Haag, elke vrijdagmiddag zitten we met vijf departementen om de tafel om de instructie te formuleren voor de komende maandag. Op het moment dat je merkt dat het op een bepaald punt in Brussel anders gaat lopen dan verwacht, dan neem je dat weer mee naar Den Haag.’

Op landbouwgebied zijn Brussel en Den Haag vrijwel één, merkt Lapperre. ‘Brussel is zo’n wezenlijk onderdeel van de Haagse besluitvorming dat ik niet denk in termen als “Brussel en “Den Haag’. Ik zit op maandag in Brussel en op dinsdag weer in Den Haag. Dan zit ik niet met een andere pet op, het is onderdeel van het totaalproces.’

Instructie
Grofweg komt een Europees besluit als volgt tot stand: aan het begin van een nieuw halfjaar durend voorzitterschap, komt de nieuwe Europese voorzitter met een beleidsagenda waarop aangegeven staat waar tijdens de komende zes maanden de nadruk op komt te liggen, vergezeld van een beleidsvoorstel. Logischerwijs strookt dit eerste voorstel volledig met de belangen van de voorzitter. Het is vervolgens aan de andere lidstaten hun visie over dit beleidsstuk te geven en hun positie in te nemen. Van ‘thuis’ in Den Haag krijgen de onderhandelende ambtenaren een instructie mee, waarin de inzet voor de vergadering en de positie ten opzichte van het een voorstel omschreven staat. Hoe nauwkeurig dit is, hangt af van het belang dat een lidstaat hecht aan een onderwerp.

Ruben Dekker, senior beleidsmedewerker genetisch gemodificeerde organismen (GGO) op het ministerie van Vrom, kan hierover meepraten. Hij loopt al zeven jaar mee in Brussel en heeft dus de nodige ervaring. Genetisch gemodificeerde organismen zijn een typisch Europees thema, al proberen veel lidstaten zelf weer wat regie op Brussel terug te pakken, merkt Dekker. ‘We voeren nu een interne discussie, aangewakkerd door EU-voorzitter Frankrijk, waarbij een aantal fundamentele kwesties rond het GGO-beleid ter discussie staat. We hebben in het verleden afgesproken veel bevoegdheden bij Brussel neer te leggen, maar het lijkt dat sommige landen daar spijt van hebben. Burgers maken zich zorgen over genetisch gemodificeerde producten en de veiligheidsregels van de EU zijn voor hen toch heel onzichtbaar.’

Frankrijk legde op de eerste van een lange reeks Brusselse vergaderingen een aantal discussiepunten neer, vertelt Dekker. ‘Een thema is bijvoorbeeld dat wij nu alleen kijken of het product veilig genoeg is om op de Europese markt toegelaten te worden. Maar moeten we daarnaast ook niet kijken naar de sociaaleconomische effecten van genetisch gemodificeerde organismen, of laten we dat aan de vrije markt?’ Tussen de Brusselse overleggen door vergaderen de leden van Dekkers cluster met andere Haagse departementen over het in te nemen standpunt bij de volgende vergadering. ‘Ik stel vervolgens mijn eigen instructie op, waarin mijn speelruimte staat,’ zegt Dekker. ‘De speelruimte wordt van tevoren ingeperkt, in overleg met andere betrokken departementen. Die Haagse afstemming kan het voor ons lastig maken in Brussel te onderhandelen, omdat we daardoor in Europa nauwelijks wisselgeld hebben. Als je bij onderhandelingen, in cijfers, inzet op bijvoorbeeld een 8 terwijl je weet dat andere landen een 12 willen, kun je beginnen bij een 5 en dan water bij de wijn doen. Maar dat is moeilijk te verkopen aan de departementen en kan alleen als er voldoende vertrouwen is dat ik echt voor de 8 ga.’

Vertrouwen
Over het algemeen moet Nederland altijd water bij de wijn doen om tot een compromis te komen, reageert Wim Ploeg, plaatsvervangend hoofd van de afdeling Europa op Verkeer en Waterstaat. Ploeg richt zich in Europees verband op de besluit-vorming rondom het Galileoproject, het Europese satellietnavigatiesysteem dat in 2013 voltooid moet zijn. ‘Met ambtenaren van verschillende ministeries komen we eens in de vijf weken samen en bespreken we de actuele zaken,’ zegt Ploeg. We proberen steeds de lijn die we eerder uiteen hebben gezet te verifiëren: willen we dit beleid nog steeds blijven voeren? Het leuke aan het Haagse is dat je met alle ministeries om de tafel zit. Ieder heeft zijn eigen belang en dat probeer je te combineren tot beleid. Daarnaast is het bedrijfsleven erbij betrokken. De kunst is met elkaar een team te vormen dat goed samenwerkt.’

Ook Ploeg meent dat vertrouwen een belangrijke voorwaarde tot succes is voor een pendelende ambtenaar. ‘Als je een onderhandelingstraject ingaat, weet je hoe Nederland over een aantal aspecten denkt.’ Daarbinnen moet je in de onderhandelingen verantwoordelijkheid kunnen nemen, zegt hij. ‘Als het onderhandelen een andere k