Infotainment maakt ambtenaar vogelvrij

Kabinet herkent zich niet in Wikileaks, berichtte het RTL Nieuws onlangs. Toch hebben de documenten, die stapsgewijs zijn vrijgegeven, maandenlang de krantenkoppen gedicteerd. Voor PvdA-Kamerleden Frans Timmermans en Martijn van Dam waren de bevindingen afkomstig van de klokkenluiderssite aanleiding om opheldering te vragen over de relatie ambtenaar-bewindspersoon. Had topambtenaar Pieter de Gooijer eigenmachtig gehandeld of op instructie van zijn politiek verantwoordelijke? BZK-minister Donner liet per brief weten dat van het kabinet ‘geen antwoord verwacht mag worden over de juistheid van de inhoud van de vermeende ambtsberichten’. Dat neemt niet weg dat het kabinet zich bewust is van de aandacht die de berichtgeving heeft getrokken, benadrukt Donner, die binnenkort met de Kamer in debat gaat naar aanleiding van de uitgelekte Amerikaanse ambtsberichten.

Is alle commotie omtrent de diplomatieke memo’s terecht? Waren de onthullingen werkelijk zo schokkend? ‘Gepokt en gemazeld door het Haagse hebben de stukken mij niet verbaasd,’ relativeert Jaap de Hoop Scheffer, tegenwoordig hoogleraar internationale politiek en diplomatieke praktijk aan de Campus Den Haag. ‘De wereldrevolutie zal er niet door uitbreken, grote verrassingen staan er voor mij niet in. Maar, gezien de massale aandacht, heb ik blijkbaar onderschat wat men van het besluitvormingsproces weet en wist.’ Ook bestuurskundige Anchrit Wille ziet het vrijgeven van de documenten niet als een revolutionaire ontwikkeling. ‘Er werd altijd al gelekt, nu is er alleen gekozen voor een ander medium.’ D66-partijveteraan en politicoloog Bob van den Bos verklaart de gretige afname van de Wikileaks-scoops vanuit een grotere behoefte naar openheid. ‘Waarom schrijft NRC Handelsblad wekenlang pagina’s vol over deze memo’s? Blijkbaar zijn er mensen die wel verbaasd waren.’

‘Je kunt de gebeurtenissen plaatsen in een bredere trend naar grotere transparantie en decentralisering van communicatie die de laatste tien jaar het openbaar bestuur omringt,’ stelt Wille. Ze merkt op dat de informatie tegelijkertijd steeds vluchtiger wordt. ‘Dit is een paradoxale ontwikkeling. We communiceren tegenwoordig via sms, twitter en e-mail. Deze middelen maken het door hun snelheid en vluchtigheid moeilijker het openbaar bestuur transparant te maken.’ Het begrip van het politiek-ambtelijke rollenspel is zowel voor de bewindspersoon als de ambtenaar essentieel, benadrukt de politicologe. ‘Het politieke primaat ligt bij de minister, maar in de interactie tussen deze twee moet ook ruimte zijn voor advies en ambtelijke professionaliteit. Wederzijdse loyaliteit en respect voor elkaar staan centraal in deze relatie.’

 Het effect van Wikileaks zal zijn dat ambtenaren en politici nog voorzichtiger worden, voorspelt Van den Bos. ‘Toen ik in de jaren negentig dissertatieonderzoek deed, werd de Wet openbaarheid van bestuur een stuk soepeler gehanteerd dan tegenwoordig. Ik kon alle interne nota’s zonder probleem lezen met naam en toenaam,’ aldus de gewezen parlementariër. ‘Dat was wel anders toen ik jaren later stukken opvroeg bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. Er werd een voorselectie gemaakt en de SG wilde zien wat ik ging publiceren. De ambtenaren moeten vrijuit kunnen adviseren en willen dus bescherming tegen kritiek van buiten. Maar anderzijds is er ook een grotere vraag vanuit de samenleving naar openheid over het besluitvormingsproces waar gehoor aan moet worden gegeven.’ 

Klokkenluiders
Volgens De Hoop Scheffer schieten de klokkenluiders echter hun doel voorbij. ‘Het resultaat van Wikileaks is niet meer, maar juist minder transparantie,’ stelt hij. ‘Zowel nationaal als internationaal trekt men zich terug in de loopgraven en zal men minder opschrijven en meer op een manier handelen die later niet traceerbaar is.’ Het openbaren van de ambtsberichten kan volgens De Hoop Scheffer de verhoudingen tussen bewindspersoon en topambtenaar verslechteren. Nog schadelijker zijn volgens de voormalig minister van Buitenlandse Zaken echter de gevolgen op internationaal niveau. ‘Staten moeten een vertrouwelijke weg hebben waarlangs ze kunnen communiceren. Als er misverstanden ontstaan tussen staten kan dat ernstige consequenties tot gevolg hebben. Ik kan de hang naar meer openheid begrijpen, maar vertrouwelijke gesprekken zijn van cruciaal belang voor een goed functionerende nationale én internationale samenleving.’

Dat een ambtenaar zich niet, zoals ieder ander, in het publieke debat kan verdedigen wordt volgens De Hoop Scheffer nog wel eens uit het oog verloren. De CDA’er verafschuwt de wijze waarop de media en ook sommige Kamerleden zich op BZ-ambtenaar Pieter de Gooijer hebben ‘gestort’. De Hoop Scheffer: ‘De minister is na enige aarzeling voor hem in de bres gesprongen, maar die ambtenaar is in de wind komen te staan zonder dat hij zichzelf kon verdedigen.’ Moeiteloos trekt de voormalig Navo-chef de vergelijking door naar de gang van zaken omtrent de commissie-Davids, die onderzoek deed naar de besluitvorming die leidde tot de Nederlandse politieke steun aan de Irak-oorlog. ‘Als je een politiek--ambtelijke besluitvormingsprocedure wilt onderzoeken doe je dat in het openbaar via een parlementaire enquête of parlementair onderzoek. Zo kunnen politici en ambtenaren zich publiek verantwoorden,’ zegt De Hoop Scheffer, die destijds als minister van Buitenlandse Zaken diende, fel. ‘Bij de commissie-Davids is gekozen mijn topambtenaren en ook mijzelf, zoals iedereen, achter gesloten deuren te horen. Door deze constructie hoeft de commissie zich niet te verantwoorden voor z’n conclusies, heel anders dan bijvoorbeeld de parlementaire commissie-De Wit en eerdere enquêtecommissies die publiek op hun eindrapport kunnen worden aangesproken.’

Het zit De Hoop Scheffer nog altijd hoog. ‘Uiteraard wordt er gesproken met en over ambtenaren, het gaat om het besluitvormingsproces. Maar maak deze gespreksverslagen openbaar, anders wordt de ambtenaar de schurk van het verhaal. In het rapport van Davids zijn mijn toenmalige topambtenaren Frank Majoor en Hugo Siblesz volstrekt ten onrechte bestempeld als de villains zonder dat zij een mogelijkheid hadden om zich publiek te verdedigen. Ik kon hier nog de Volkskrant voor gebruiken, maar zij stonden met lege handen omdat de gespreksverslagen niet openbaar mochten worden gemaakt en hun argumenten derhalve niet werden gehoord. Zoiets mag nooit meer gebeuren, de les van Irak is dus dat je onderzoekt in de openbaarheid met publiek hoor en wederhoor,’ aldus de CDA’er.

De media concentreren zich wel heel erg op het topje van de ijsberg, constateert Van den Bos. ‘Ze kijken naar de politieke arena en zoeken daarin het conflict. Zonder openlijke ruzie is het zelden interessant. Het jarenlange proces dat daarachter zit, het maken van wetten en beleid, dat onttrekt zich echter bijna geheel aan de waarneming van buitenstaanders. Zelfs aan de ogen van het parlement, laten we eerlijk zijn.’ Wille geeft aan dat ‘politiek infotainment’ gemeengoed is geworden. ‘Goed nieuws is geen nieuws,’ aldus de politicologe.

De Hoop Scheffer refereert aan de diesrede die rector Paul van der Heijden onlangs hield op de Leidse Universiteit. ‘We zien een entertainisering van de samenleving. Tijdens de nationale cafétafels die we regelmatig op televisie zien, wordt aan de visie van bestuurskundigen en politici evenveel belang gehecht als aan de mening van een soapster over bestuurlijk Nederland. Als politicus kun je een wat langer en substantiëler verhaal eigenlijk alleen nog kwijt in Buitenhof of Nieuwsuur, maar dan houdt het ook wel op.’ Een duidelijk symptoom van de Amerikanisering van de Nederlandse samenleving, stelt Van den Bos. ‘Een Amerikaans politicus zei laatst: “Iedere tekst van mij die langer duurt dan dertig seconden heb ik niet uitgesproken. Die boodschap neemt geen enkel medium op.” Het publiek krijgt zo een vertekend beeld van de werkelijkheid van het bestuur. Vanuit democratisch oogpunt is dat zeer ernstig, want tegelijkertijd zie je een toenemend wantrouwen ten aanzien van de politiek en het openbaar bestuur.’

 Dit is slechts gedeeltelijk waar, nuanceert Wille. ‘Op de lange termijn zie je dat het vertrouwen in de politiek in Nederland schommelt. Er is niet zozeer sprake van een afname van vertrouwen, dit fluctueert. Net zoals de kiezer heel beweeglijk is geworden in het stemgedrag, zie je ook dat het vertrouwen in de politiek veel minder een stabiele basishouding is geworden en veel meer afhankelijk is van de politieke koers van de dag. Die beweeglijkheid wordt duidelijk zichtbaar omdat het vertrouwen continu wordt gemeten door opiniepeilers als Maurice de Hond.’ Daarbij is er een groot verschil tussen lager opgeleiden en hoger opgeleiden, benadrukt de politicologe. ‘Lager opgeleiden hebben aanmerkelijk minder vertrouwen. Ze hebben een veel negatiever beeld en zijn cynischer over de politiek.’

De Hoop Scheffer is geen voorstander van deze ‘directe’ democratie. ‘Die arme kijker krijgt iedere dag wel 25 peilingen naar z’n hoofd geslingerd. Politici hebben de neiging om besluitvorming hierop te gaan afstemmen. Ik ben het met Anton Zijderveld eens dat de kloof tussen kiezer en gekozene eerder te klein is dan te groot,’ aldus de CDA’er. ‘De kiezer zou de politiek en het systeem een keer per vier jaar moeten afrekenen op haar verantwoordelijkheden en niet iedere 24 uur in een EenVandaag-panel. Misschien moet de politicus wel leren zijn eigen vak beter te verdedigen. Een politiek besluit heeft altijd tinten grijs, terwijl de mensen om wit of zwart vragen. Er zullen dus altijd ontevredenen zijn.’

Legitimiteit
Politicoloog Van den Bos maakt een duidelijk onderscheid tussen het gebrek aan vertrouwen en de kloof tussen politici en kiezers. ‘De legitimiteit van het bestuur wordt bepaald door het vertrouwen van de kiezer. De maatschappelijk belangrijke vraag is: Hoe kun je het vertrouwen zo groot mogelijk houden?’ De politicoloog constateert dat er de laatste dertig jaar een ontwikkeling gaande is in de richting van minder politieke sturing. ‘We hebben nu twaalf ministers en acht staatssecretarissen, dat is in Europees verband buitengewoon weinig. Ook de parlementaire controle is ernstig verzwakt. De toerusting schiet zwaar tekort. Om het vertrouwen te herstellen heb je eerder meer politici nodig dan minder.’

Ook het feit dat veel overheidstaken ‘op afstand’ zijn gezet heeft consequenties voor de politieke sturing, benadrukt de D66’er. ‘We hebben nu zo’n 600 zbo’s, een groot deel ervan valt niet onder de verantwoordelijkheid van de minister. Er werken zo’n 130.000 ambtenaren buiten de rijksdienst, dat is meer dan bij de rijksoverheid zelf.’ Ook het proces van coördinatie en afstemming, tussen de departementen en tussen het Rijk en de decentrale overheden, en de internationalisering en Europeanisering zorgen ervoor dat de sturingskracht van ambtenaren steeds groter wordt, stelt Van den Bos. ‘De politieke top is overbelast en ambtenaren vullen dit machtsvacuüm op. Dit speelt niet alleen in Nederland, maar ook in Brussel. De hele machinerie draait daar op ambtenaren. De Nederlandse PV is daarom even belangrijk als de minister. Het is een grote fout om de politiekdemocratische dimensie van het openbaar bestuur te verzwakken. Dat ondermijnt het vertrouwen van de burger.’

+++++

Roel Nieuwenkamp, die in mei van dit jaar promoveert op het onderwerp politiek-ambtelijke verhoudingen, ervaart Wikileaks niet als een bedreiging voor de relatie tussen ambtenaar en politicus. Lees zijn reactie op de discussie.