Hoe effectief is de CIO in de publieke sector?

Beheersing van grote ICT-projecten
ICT-projecten bij de overheid zijn niet zelden een hoofdpijndossier voor ministers en hun ambtenaren. Zo wordt de invoering van het Elektronisch Patiënten Dossier keer op keer uitgesteld, zijn er zorgen over de ICT bij de politie en besloot de Belastingdienst recent haar ICT-projecten op te knippen in kleinere deelprojecten.

Al in 2007/2008 schreef de Algemene Rekenkamer twee kritische rapporten over grote ICT-projecten bij de overheid. Mede naar aanleiding daarvan heeft het kabinet eind 2008 besloten dat ieder ministerie, op hoog ambtelijk niveau, een Chief Information Officer (CIO) dient aan te stellen. Hiermee volgde het Rijk het voorbeeld van grote bedrijven in de private sector, waar de CIO-rol al langer voorkomt. Elk departement kreeg dus haar eigen CIO, en de CIO’s gezamenlijk hun overlegorgaan: de interdepartementale commissie CIO (ICCIO). Als onderdeel van het pakket maatregelen kwam er ook een aantal instrumenten beschikbaar, zoals Gatewayreviews en rapportages aan de Tweede Kamer, waarmee de CIO controle kan uitoefenen op departementale ICT-projecten.

Evaluatie
Twee jaar na de invoering van de CIO-functie bij het Rijk heeft het ministerie van BZK een evaluatie laten uitvoeren naar de ‘Maatregelen grote ICT-projecten’ waaronder de CIO-functie. Uit dit onderzoek komt naar voren dat de CIO’s zelf redelijk tevreden zijn over het CIO-stelsel en de instrumenten die zij tot hun beschikking hebben. Wel wordt geconstateerd dat verschillende CIO’s bij de ministeries een beperkte (formele) gezagspositie hebben. Ze hebben veelal een adviserende functie en beperkte formele instrumenten in handen. Om de positie van de CIO te versterken doen de schrijvers van het rapport twee voorstellen. Ten eerste zou de CIO beslissingsbevoegdheid moeten krijgen over de ICT-budgetten. En ten tweede zou het nuttig zijn om de CIO overal als zelfstandige functionaris te positioneren, met directe toegang tot de bestuursraad.

Opmerkelijk genoeg is de belangrijkste conclusie die de minister aan deze evaluatie verbindt dat er meer aandacht nodig is voor de inrichting van portfoliomanagement, zowel binnen de ministeries als rijksbreed. Door hierop in te zetten, en de positie van de CIO hier formeel aan te verbinden, wordt verwacht dat de greep op ICT-projecten groter wordt en tevens de positie van CIO wordt versterkt.

Wat verder opvalt is dat zowel in het evaluatieonderzoek als in de brief aan de Tweede Kamer eigenlijk nog niets wordt gezegd over de mate van effectiviteit van de CIO’s. Men kijkt hoofdzakelijk naar de formele positie van de CIO binnen de ambtelijke organisatie, en de beschikbare instrumenten. De (formele) positie en het instrumentarium van de publieke CIO worden op basis van deze evaluatie versterkt, maar het is echter de vraag is of hiermee ook de daadwerkelijke effectiviteit van de CIO zal verbeteren.

Onderzoek naar effectiviteit CIO publieke sector
Het Expertise Centrum (HEC) is vorig jaar gestart met een eigen onafhankelijk onderzoek naar de effectiviteit van de CIO in de publieke sector. Doel van het onderzoek is om in kaart te brengen op welke wijze de functie is ingericht, wat de impact is van de CIO en welke elementen en factoren bij de invulling en uitoefening van de CIO-functie het meest effectief zijn. Het onderzoek is begonnen met een literatuurstudie naar de CIO-praktijk in zowel de publieke als de private sector, en interviews met (voormalig) CIO´s uit de publieke sector (departementaal, uitvoeringsorganisaties en gemeenten). Binnenkort zullen wij onze eerste bevindingen publiceren in een zogenaamde HEC-papernote.

Vanuit onze ervaring in de adviespraktijk blijken de factoren ‘positie’ en ‘instrumenten’ inderdaad een belangrijke rol te spelen. Maar op basis van ons onderzoek komen wij tot de conclusie dat naast ‘positie’ en ‘instrumenten’ de ‘aard van de organisatie’ en de ‘persoonlijke competenties’ van de CIO minstens zo bepalend zijn voor de effectiviteit van de CIO.

Aard van de organisatie
Hoewel geautomatiseerde gegevensverwerking, elektronische communicatie en internettoepassingen niet meer weg te denken elementen zijn voor moderne overheidsorganisaties, bestaan er grote verschillen binnen de publieke sector als het gaat om de aard van de organisatie. Departementen, uitvoerings- en handhavingsorganisaties en gemeenten verschillen sterk van elkaar qua type werkzaamheden en primaire processen. En er zijn zelfs forse verschillen tussen de departementen. Afhankelijk van de aard van de organisatie is ook een andere invulling van de CIO-rol nodig. Uit ons onderzoek komt naar voren dat de invulling van de CIO-functie zal variëren naar gelang de aard van het primaire proces van de organisatie anders is. Een grote uitvoeringsorganisatie met geautomatiseerde gegevensverwerking kent hele andere vraagstukken en risico’s op ICT-gebied dan een beleidsdepartement. Daarmee verandert, naar verwachting, ook de effectiviteit van het beschikbare instrumentarium van de CIO. En dat geldt ook voor de (ontwikkelings)fase waarin de organisatie zich bevindt. Grote organisatieveranderingen vragen om een andere invulling van de CIO-functie dan bij een stabiele organisatie waar sprake is van going concern.

Persoonlijke competenties
Een tweede element dat een rol speelt zijn de persoonlijke eigenschappen en competenties van de CIO. Wij observeren dat de competentie-eisen die aan de CIO gesteld worden anders zijn (of zouden moeten zijn) wanneer de aard van het primaire proces (beleid, uitvoering of toezicht) anders is. Ook de persoonlijke eigenschappen en achtergrond van de CIO (ICT-achtergrond of juist een bestuurlijke oriëntatie) lijken van belang te zijn. In sommige organisaties speelt de CIO vooral de rol van countervailing power, terwijl de CIO in andere organisatie vooral de innovator en inspirator moet zijn. Dat vereist ook een andere invulling qua type persoon. De verwachting is dat de match tussen competentie-eisen, persoonlijke eigenschappen van de CIO en het type organisatie een belangrijke indicator is voor effectiviteit. 

Tot slot
Een moderne overheid kan niet meer functioneren zonder de inzet van ICT. Daarom is het van essentieel belang dat er binnen overheidsorganisaties voldoende kennis en aandacht is voor de inbedding van ICT; zowel in de eigen bedrijfsvoering als bij beleids- en uitvoeringsprojecten. Dat is niet alleen van belang om (grote) ICT-projecten beter te beheersen, maar simpelweg om als overheid doelmatig en doeltreffend te zijn in de uitoefening van de je primaire taken. De instelling van een CIO kan hiervoor een belangrijke katalysator zijn, mits goed gepositioneerd en met de inzet van de juiste instrumenten, maar ook aansluitend bij het type organisatie en bezet door de man of vrouw met de voor die organisatie geschikte competenties en kenmerken. Met ons onderzoek hopen wij beter inzicht te krijgen in welke factoren daadwerkelijk bepalend zijn voor de effectiviteit van een CIO, zodat we op basis daarvan tot een aantal ideaaltypische profielen en kenmerken komen van een succesvolle (en dus effectieve) CIO in de publieke sector.