Op weg naar de doe-het-zelf-democratie

Jules Theeuwes, wetenschappelijk directeur Stichting Economisch Onderzoek
'De oplossing is vaak niet wat het meest efficiënt is' 

Afschaffing van de hypotheekrenteaftrek, -invoering van het rekeningrijden en ingrijpen in de duur van de werkloosheidsuitkeringen. Jules Theeuwes vindt het ‘eeuwig zonde’ dat het huidige kabinet heeft nagelaten hier werk van te maken. ‘Door deze grote besparingsposten buiten schot te laten, wordt het veld aanzienlijk kleiner en de bezuinigingen heftiger. Met een grotere spreiding had men kunnen voorkomen dat sectoren onevenredig hard worden getroffen. Bezuinigingen op ontwikkelingssamenwerking en de kunst- en cultuursector zijn niet onredelijk, maar nu concentreren de bezuinigingen zich wel heel erg binnen deze domeinen.’

De broekriem moet stevig worden aangehaald om de begroting kloppend te maken, dat beseft de econoom als geen ander. Theeuwes: ‘Na de crisis van de afgelopen jaren en met de vergrijzing in aantocht kunnen we niet anders. Het bewustzijn om te bezuinigen is inmiddels wel tot iedereen doorgedrongen. Politieke keuzes zijn onvermijdelijk. Neem bijvoorbeeld de woningmarkt. Als het CPB berekent dat het huidige overheidsbeleid voor deze sector leidt tot een welvaartsdaling, dan zijn we niet op de goede weg. Nu lopen we miljarden mis omdat het kabinet ervoor kiest deze markt niet aan te pakken.’

Een overheid zoekt in tijden van miljardenbezuinigingen onherroepelijk toenadering tot de markt. Dit zullen we vooral gaan merken in de zorg – ‘de moeder van alle groeisectoren’ – en het onderwijs, voorspelt Theeuwes. ‘Het is niet noodzakelijk dat deze twee domeinen volledig in handen zijn van de overheid.’  Hij waarschuwt voor een overdosis optimisme over het afstoten van taken. ‘Meer bereiken met minder overheidsmiddelen mag nooit de enige overweging zijn om voor meer marktwerking te kiezen. Een makkelijke manier van bezuinigen is het zeker niet.’

Deceptie
Te hooggespannen verwachtingen leidden in het verleden tot deceptie. Theeuwes, lid van de SER-commissie die de Tweede Kamer vorig jaar adviseerde over marktwerking en privatisering, benadrukt het belang van gedegen onderzoek. ‘In het verleden is de overheid te vaak onbezonnen en met overenthousiasme aan de slag gegaan. Het gaat niet simpel om de keuze tussen markt óf overheid, maar om de mix. Je kunt de markt niet in één klap aan zichzelf overlaten.’

Het voormalig WRR-lid geeft aan dat verkeerde beslissingen niet kunnen worden uitgebannen. Of een privatisering goed of slecht is geweest, kan achteraf moeilijk worden beantwoord. ‘Je zult simpelweg nooit weten hoe het gelopen was als je als overheid niet had geprivatiseerd.’ Hij heeft niet veel fiducie in het onderzoek van de Eerste Kamer naar twintig jaar privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten. ‘Bovendien, beleid is helaas zelden rationeel. Beslissingen worden in een groep genomen en daar is het wheeling and dealing. De oplossing is vaak niet wat het meest efficiënt is, maar wat politiek haalbaar is.’

Het is echter wel mogelijk beslissingen beter voor te bereiden. ‘Het criterium voor de keuze tussen markt en overheid is de maatschappelijke welvaart. Breng de kosten en baten in de samenleving in kaart en ga met een activiteit naar de markt als daardoor per saldo de welvaart voor de samenleving toeneemt. Kijk goed waar je naartoe wil en wat je onderweg allemaal kunt tegenkomen. Zorg bij de introductie van marktwerking voor adequaat toezicht en houd vooral in de gaten of nieuwe aanbieders kansen krijgen.’

De zorg is volgens hem bij uitstek een sector die mogelijkheden biedt voor een kleinere overheid. ‘Gezondheid is een van de belangrijkste factoren van het menselijk geluk. Naarmate je meer middelen en welvaart hebt, wil je meer gezondheid. Maar dit kun je als overheid niet blijven faciliteren, hier moet geschoven worden met verantwoordelijkheden. Als er meer marktwerking komt in de zorg zijn er altijd winnaars en verliezers. Maar winnen de winnaars meer dan de verliezers verliezen? En zo ja, kun je de verliezers compenseren en houd je dan nog over? Dan heeft marktwerking zin.’

Arie van der Zwan, zakelijk bestuurder, wetenschapper en adviseur
'Te weinig toezicht op besteding publieke gelden'

Hoe minder overheid hoe beter. De veelgebezigde verkiezingsleus van de VVD kan Arie van der Zwan niet bekoren. Hij ergert zich mateloos aan de manier waarop veel politici spreken over de dienstverlening van de overheid. ‘Bijna een derde van de beroepsbevolking is werkzaam in de quartaire sector oftewel de niet-commerciële dienstverlening. Deze mensen verdienen meer respect. Ik zou willen dat we weer trots kunnen zijn op onze overheid. Alleen bij gratie van inzicht in wat de overheid doet en zou moeten doen, kunnen we die verloren trots herwinnen.’

In de aula van de Haagse Hogeschool breekt Van der Zwan een lans voor het idee van een overheids-organisatie die verantwoord omgaat met de middelen. ‘Het openbaar bestuur, onderwijs, zorg en welzijn, openbare orde, volkshuisvesting, cultuur en recreatie, openbaar -vervoer en sociale -zekerheid zijn niet voor niets bij de overheid -ondergebracht. Het gaat om hoogwaardige diensten die -mensen buitengewoon op prijs stellen.’

Dit betekent volgens de PvdA’er niet dat alles bij het oude moet blijven. Hij is een groot tegenstander van de wildgroei aan subsidies. ‘Het is terecht dat bezuinigingen beogen te snoeien en uitwassen tegen te gaan. Iedere sector zal -periodiek onder druk moeten worden gezet om te kijken of het -allemaal even verantwoord is wat we doen. Dat de EU zo’n half miljoen euro vrijmaakt voor het faciliteren van een dansproject in Burkina Faso, dat is natuurlijk bespottelijk. Maar ook het Rijk en de lokale overheden hebben de afgelopen jaren projecten gesponsord waarvan je je kunt afvragen of dat nu wel nodig was.’ Als publieke middelen slecht worden besteed, slaat dat onmiddellijk terug op de overheid. ‘Kijk maar naar de buitensporige salarissen en uitkeringen bij politiekorpsen, binnen de ontwikkelingssamenwerking en de volkshuisvesting. Dat accepteren burgers simpelweg niet.’

Doelmatigheid
Keuzes van politici over wat wel en niet door de overheid -gesubsidieerd zou moeten worden getuigen vaak van -willekeur. ‘Zorg voor een beter toezicht op en beheersing van uitgaven. Aan de hand daarvan kun je effectief vaststellen of iemand zijn taak goed vervult en of een -organisatie -adequaat functioneert. We -hebben wel een -onderwijsinspectie en een -inspectie voor de -gezondheidszorg, maar die kijken -inhoudelijk naar een sector. De doelmatigheid van de besteding van -middelen blijft daarbij -buiten -beschouwing. We -hebben behoefte aan een instituut dat erop toeziet dat overheidsmiddelen ook besteed worden waarvoor ze zijn bestemd. Er wordt nu weinig toezicht gehouden op de besteding van publieke gelden.’

Richt de overheid zo in dat de publieke sector bedrijfsmatig goed kan functioneren, luidt zijn devies. ‘De arbeidsproductiviteitontwikkeling in de quartaire sector is nog steeds slechts bijna de helft van deze in de commerciële sector. We hebben er belang bij dat de collectieve sector zo productief mogelijk functioneert.’

Een open studie naar de grenzen van de overheid kan uitkomst bieden. Een nieuwe instelling die belast wordt met systematisch bedrijfsvergelijkend onderzoek in de collectieve sector en het verhogen van de arbeidsproductiviteit is daarvoor noodzakelijk. ‘Kijk daarbij vooral ook naar het verleden. De Commissie Opvoering Productiviteit (COP) kan prima als voorbeeld dienen. Deze commissie werd begin jaren vijftig opgericht in het kader van de Marshall-hulp om tot nieuwe inzichten te komen in arbeid en organisatie, die noodzakelijk waren voor de wederopbouw.’ Hierdoor kunnen normen worden ontwikkeld die het mogelijk maken overheidsinstellingen aan te spreken op hun prestaties. ‘Op die manier krijg je als overheid meer inzicht in wat de marges zijn om bezuinigingen toe te passen en wat het effect ervan zal zijn. Nu tasten we voortdurend in het duister. “De efficiency moet worden -verbeterd” is makkelijk gezegd, maar er is geen politicus die zich daar een voorstelling van kan maken. Zo’n instituut maakt het mogelijk tot een verantwoorde, inzichtelijke en transparante beslissing te komen.’

Mark van Twist, hoogleraar bestuurskunde en decaan NSOB
‘De burger is meer dan een passief beleidsobject’

De overheid is geen koekjesfabriek. Een veelgehoorde uitspraak om het onderscheid tussen markt en overheid te duiden. Maar is de scheidslijn tussen publiek en privaat wel zo strikt? In zijn werkkamer aan het Lange Voorhout houdt Mark van Twist een gepassioneerd pleidooi voor maatschappelijke veerkracht.

‘Geef het publieke domein terug aan de samenleving. Het handelingsimperatief ligt niet langer alleen bij de overheid,’ stelt Van Twist, die een groot voorstander is van de zogeheten doe-het-zelf democratie. ‘De situatie is nog niet zo ver ontwikkeld als in  het Verenigd Koninkrijk, maar er zijn zeker parallellen. Ook hier ontstaat een beweging richting  Big Society.’ Een herdefiniëring van relaties is noodzakelijk. ‘De burger is meer dan een passief beleidsobject. De overheidcentrische gedachte is niet meer van deze tijd, de maatschappij zou het vertrekpunt voor beleid moeten zijn. Dit vraagt om praktijklogica in plaats van beleidslogica.’

De samenleving die de gaten opvult die de overheid laat vallen. Een mooie vorm van verkapte bezuinigingen, zullen sceptici zeggen. Van Twist interpreteert dit echter niet zo. ‘Ik beschouw het juist als een positieve ontwikkeling. Mensen die initiatief nemen en ruimte maken voor zichzelf in het publieke domein voegen waarde toe aan onze samenleving en verbinden zo ondernemerschap aan de publieke zaak.’ Terreinen als zorg, onderwijs, welzijn, openbare orde en armoedebestrijding lenen zich voor ‘slimme arrangementen’ waarbij burgers, ondernemingen en instellingen vanuit hun betrokkenheid deelnemen, niet alleen bij de besluitvorming over beleid, maar ook bij de uitvoering daarvan. 

‘Ik zie initiatieven in de samenleving ontstaan die een kwaliteit leveren die de overheid niet kan bieden. Neem de Thomashuizen, waar in een kleinschalige omgeving zorg wordt geboden. Deze huizen zijn ontstaan omdat een vader lang en tevergeefs op zoek is geweest naar een menswaardige woonomgeving voor zijn verstandelijk gehandicapte zoon. Toen hij die niet vond in de publieke sector nam hij het heft in eigen handen en creëerde die plek zelf. De vraag bleek zo groot dat er inmiddels ruim tachtig franchises zijn geopend. Dat zie ik als een prachtige illustratie van zorgondernemerschap en toont aan hoe veerkrachtig de samenleving van tegenwoordig is.’

Visieloos
De bestuurskundige wil met zijn heroriëntatie op het publieke domein aantonen dat er meer mogelijk is dan ‘visieloos bezuinigen’. Van Twist: ‘Ik wil laten zien dat er meer is dan het lijdelijke onvrede-verhaal dat nu vaak overheerst. Ik erken dat er risico’s aan deze zienswijze zitten. Je kunt als overheid immers niet alles overlaten aan de samenleving, maar je kan wel maatschappelijke bewegingen accommoderen. De overheid zou zich moeten doorontwikkelen tot een casco-organisatie, waarin de vastigheid van het ambtenarendom grotendeels is ingeruild voor de ruimtegevende dynamiek van het zelfstandig ondernemerschap. Overheidsinstellingen moeten niet langer van de politieke bestuurder zijn maar van de mensen.’

Om optimaal te kunnen profiteren van de kennis in de samenleving zou het verschil tussen binnen en buiten, zoals tussen een vaste werknemer en een zzp’er, moeten verdwijnen. ‘Een competitie voor de ontwikkeling van de beste -beleidsnota over concurrentie, uitgeschreven door de minister van EL&I voor zowel ambtenaren als externen, zou ik een uitstekend idee vinden.’

De komende jaren ligt de focus binnen de overheidsorganisatie op de nota Compacte Rijksdienst, die minister Donner in februari naar de Kamer stuurde. ‘Dit is technocratisch onderhoud dat noodzakelijk is, dat begrijp ik ook. Maar hierin ontbreekt een maatschappelijke visie en dat is jammer. Natuurlijk is het van belang dat “onder de motorkap” zaken goed en efficiënt geregeld zijn, maar ik verwacht niet dat we met deze nota de grenzen tussen het binnen en buiten kunnen slechten.’