'We zijn in de war geraakt'

Het is raar gesteld met de politieke en publieke waardering voor het toezicht. Enerzijds leeft de brede wens de maatschappij te ontdoen van ‘inspectieoverlast’ en schermt het kabinet-Rutte in het regeerakkoord zelfs met de introductie van ‘inspectievakanties’ en ‘regelvrije zones’ als katalysator van economisch herstel. De andere kant van de medaille is dat zodra er ergens in het land iets helemaal mis gaat – een opslagplaats van chemicaliën vliegt de lucht in bij Moerdijk, diploma’s in het hbo blijken ernstig in waarde te zijn gedevalueerd – alle schijnwerpers op diezelfde toezichthouders worden gericht, die volgens de communis opinio dan opeens hebben ‘gefaald’. 

Het is die schizofrene situatie die Ferdinand Mertens ertoe brengt om  in zijn nieuwe boek Inspecteren, toezicht door inspecties te spreken van een ‘crisis van het toezicht’. Mertens – lid van de Onderzoeksraad voor Veiligheid, tot voor kort hoogleraar toezicht aan de Technische Universiteit Delft en voorheen actief als Inspecteur-Generaal van zowel Onderwijs als van Verkeer en Waterstaat –  toont zich in zijn boek afkerig van de modegrillen waaraan het toezicht sinds een decennium onderhevig is. ‘Als het gaat om het toezicht zijn we met zijn allen in de war geraakt,’ concludeert hij. ‘Ik verbaas me over de onbenulligheden die – overigens  met de beste bedoelingen vaak  worden gedebiteerd over toezicht. Tegenwoordig hoor je iedereen het bijvoorbeeld hebben over “vertrouwen” als leidend beginsel bij toezicht. Ik kan helemaal niets met zo’n modewoord. Betekent dat dan dat het oude toezicht was gebaseerd op wantrouwen? Dat lijkt me niet. Bovendien blijkt dan dat het vooral een onderbouwing moet leveren voor verdere bezuinigingen en afbouw. En de toezichthouders trappen er allemaal in.’

Even sceptisch staat de oud-hoogleraar tegenover de collectieve geestdrift die is ontstaan over ‘systeemtoezicht’. In het voorwoord van zijn boek citeert hij uitgebreid toenmalig secretaris-generaal en voorzitter van het SG-beraad Wim Kuijken, die enkele jaren geleden in een uitzending van Buitenhof systeemtoezicht aanprees als ‘het ei van Columbus’, omdat het én goedkoper zou zijn én de overheid  op meer afstand zou plaatsen. Mertens, met gevoel voor ironie: ‘Vanaf dat moment ging iedereen in het landelijke toezicht als de wiedeweerga aan de slag met systeemtoezicht – zelfs waar systeemtoezicht al bestond werd het alsnog ingevoerd. De prijs voor de beste handhaving van 2010 ging naar de provincie Noord-Brabant, juist vanwege het feit dat men daar zo enthousiast in de weer was met datzelfde systeemtoezicht. Volgens het juryrapport paste het initiatief zo goed in de tijdgeest. Maar zouden de omwonenden van de Moerdijk, die nog zitten met de gevolgen van de brand bij Chemie-Pack, ook zo blij zijn met dat systeemtoezicht, gesteld dat ze er al van hadden gehoord? Ik waag het te betwijfelen.’

Onrecht
‘Denken in termen van één oplossing voor de vormgeving van het toezicht doet onrecht aan de gevarieerdheid van de werkelijkheid en is derhalve onverantwoord,’ schrijft Mertens in zijn boek. Die zin vertelt in a nutshell waar het hem om te doen is. In Mertens’ filosofie staat de kwaliteit van de individuele toezichthouder voorop, ieder inspectiegebied vereist specifieke kennis en een specifieke methode, het confectiewerk van de gestandaardiseerde processen heeft alleen de schijn van grondigheid, maar in werkelijkheid zijn ze niet meer dan panacee voor een werkelijkheid die veel robuuster en gecompliceerder is dan menig beleidsmaker en toezichtwetenschapper wenst in te zien.

Mertens: ‘Een goede toezichthouder moet een ingewijde zijn in het veld waarop hij toezicht houdt. Je zou dus specialisten in huis moeten halen, zeker aan de top, maar ook bij de mensen die de controles daadwerkelijk verrichten. Maar in werkelijkheid zie je bij de toezichthouders aan de top steeds meer generieke managers aantreden die geen flauw benul hebben van wat er op hun terrein allemaal speelt. De media kunnen ze dan ook niet te woord staan. De toezichthouders zijn überhaupt weinig zichtbaar in het maatschappelijke debat  enkelen uitgezonderd. In een zeer kritische reportage van Zembla wenste de Arbeidsinspectie onlangs geen commentaar te geven. Ik vind dat een gemiste kans. Inspectiediensten zouden zich juist moeten manifesteren in de media. Ook de mensen die het toezicht daadwerkelijk uitoefenen zijn vaak helemaal niet goed genoeg opgeleid en missen ervaring. Ondernemingen en instellingen hebben geen grotere hekel dan aan een ondeskundige toezichthouder die zijn toevlucht zoekt in de paperassen. Ondernemers zijn helemaal niet tegen toezicht, wel tegen knullig toezicht.’

InHolland
Decentralisatie en centralisatie: ze vormen de eb en vloed in toezichtland. In zijn boek schetst Mertens dat  beide bewegingen voor- en nadelen hebben. ‘Centralisatie heeft als nadeel uniformiteit en gebrek aan innovatieve mogelijkheden; decentralisatie leidt in de praktijk tot afschermen van de buitenwereld en een overmatig beroep op het ‘‘eigene’’. De problemen bij de hogeschool InHolland zijn typisch zo’n uitvloeisel van decentralisering.  Het hbo loopt al van oudsher voorop in dat proces. Autonomie werd de norm, en daar zitten zeker voordelen aan, maar de nadelen zijn eveneens manifest. Het leidde tot  fragmentarisering, het ontbreekt aan een norm waar alle instellingen zich aan moeten houden, noch is er tussen hen onderling voldoende contact. De instellingen schermen zichzelf af en gaan hun eigen weg, en dat loopt uiteindelijk uit de hand. Hetzelfde proces zag je bij de woningcorporaties, die bij gebrek aan toezicht steeds raardere dingen begonnen te doen, zoals een Maastrichtse corporatie die appartementen ging bouwen in Luik. Er was geen enkel orgaan meer dat nog kon zeggen: waarom doen jullie dat eigenlijk? Daar liep het dus ook uit de hand en niet voor niets is er nu weer een organisatie ingericht die toezicht moet houden op de financiële handel en wandel van de corporaties.’

Anno 2011 droomt het kabinet-Rutte  van één rijksbrede dienst waar alle toezichtstaken zijn gebundeld.  Het is een verre echo van de motie-Aptroot uit 2006, waarmee de Kamer – op zoek naar een uitweg uit de veronderstelde ‘toezichtoverlast’ – inzette op het zoveel mogelijk bij elkaar voegen van inspectiediensten, een proces dat nog volop gaande is. Mertens is geen voorstander van het optuigen van wat hij noemt ‘monster-organisaties’ zoals de nieuwe Voedsel en Waren Autoriteit (nVWA). ‘Op die manier krijg je nog meer managers aan het roer zonder gespecialiseerde kennis. Het gaat ten koste van de inhoud, en die zou juist voorop moeten staan.’

Sinds het einde van Paars ondervindt het inspectiewezen ernstige politieke tegenwind (de motie-Aptroot was daar een schoolvoorbeeld van), en van de weeromstuit begonnen de toezichtorganen zich grote moeite te getroosten hun ‘nut’ te bewijzen. Mertens: ‘Een intrinsieke eigenschap van het toezicht is juist dat het moeilijk is precies aan te geven wat de behaalde resultaten zijn geweest. Van toezicht gaat als het goed is een preventieve werking uit, maar hoe kwantificeer je een preventieve werking? Dat kan natuurlijk niet. Nu klinkt alom de roep om evidence based toezicht, een soort mechanisering van het proces. Die wetenschappelijke benadering leidt vooral tot vragenlijsten en checklisten, maar komt uiteindelijk neer  op downgrading. Het menselijk oordeelsvermogen wordt ingeruild voor formulieren en standaardprocedures. Dat is voor niemand bevredigend en draagt vervolgens weer bij tot de negatieve appreciatie van het toezicht.’

De toezichthouder, aldus Mertens, weet maat te houden, concentreert zich op punten waar de te verwachten effectiviteit en de impact het grootste zijn en opereert autonoom, met autoriteit, eventueel in ‘spanning op aanvaardbaar niveau’ in relatie tot het politieke bestuur. Mertens: ‘Pas hoorde ik minister van Onderwijs Marja van Bijsterveldt op Radio 1 zeggen dat zij er “samen met de inspectie bovenop ging zitten” om een bepaald probleem in goede banen te leiden. Dat is dus exact niet de bedoeling. Een inspectiedienst is er niet om het boodschappenlijstje van een minister af te werken, maar is ook in die relatie gebaat bij autonomie. Daarom zou het ook goed zijn als inspectiediensten hun stem veel meer dan nu het geval is zouden laten horen in de media. Ze moeten optreden als gezaghebbende organen die precies weten wat er speelt op hun terrein. Waarom was het bijvoorbeeld Camiel Eurlings die als minister telkens maar weer op tv kwam om uit te leggen wat voor consequenties die aswolken boven IJsland zouden hebben? Daar is een minister toch helemaal niet voor? In zo’n geval zou het toch veel beter zijn dat de inspecteur-generaal van Verkeer en Waterstaat daar feitelijke voorlichting over geeft, los van al het politieke geharrewar. Dat is beter voor zo’n minister, want waarom zou hij verstand hebben van zoiets? En het is beter voor de toezichthouder, die op die manier tenminste een gezicht krijgt.’