'Toezichtdemocratie drijft op overspannen verwachtingen'

Van alle inspectieorganen die de overheid telt, is er maar één die is verankerd  in een eigen wet. De Wet op het onderwijstoezicht, die nu precies tien jaar bestaat, beschrijft in detail wat de taken en de bevoegdheden zijn van de Inspectie van het Onderwijs. De andere rijksinspecties moeten het zonder eigen wet doen en hoeven daar op korte termijn ook niet op te rekenen. Ten tijde van het tweede Paarse kabinet, in 2002, is nog een poging ondernomen de Inspectie Verkeer en Waterstaat te voorzien van eigen wetgeving, maar dat stuitte op verzet van de VVD-ministers, die stelden dat er toch ook geen wet op ministeries was. De Inspectie Verkeer en Waterstaat zit derhalve net als de andere ‘wetteloze’ toezichtorganen van het Rijk  met het probleem dat het pakket aan taken en bevoegdheden weliswaar in de wetgeving is terug te vinden, maar zodanig versnipperd in tal van verschillende wetsartikelen, dat het af en toe knap lastig is om erachter te komen wat nu ook alweer precies van de inspectie wordt verwacht.

Door alle fusies in het verleden (zie kader) ontstond bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat – inmiddels ressorterend onder het ministerie van Infrastructuur en Milieu – behoefte om inzicht te krijgen in het totaal aan handhavings- en sanctie-instrumenten waarover het toezichtorgaan volgens de wet kon beschikken. Voor dat doel kreeg de vakgroep bestuursrecht & bestuurskunde van de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen (RuG) de opdracht van het ministerie een analyse te maken van de relevante wetgeving en de wetgevingsgeschiedenis. Dat onderzoek is inmiddels afgerond en gepresenteerd in het recent verschenen boek Handhaving Verkeer en Waterstaat, instrumenten voor de handhaving van VenW toezichtdomeinen en het gebruik daarvan.

Een van de opstellers van het Groningse onderzoek in opdracht van IenM is Heinrich Winter, bijzonder hoogleraar toezicht aan de RuG. Hij bekleedt zijn bijzondere leerstoel sinds een jaar. Zijn oratie, Zicht op toezicht, over de meerwaarde van toezicht in de samenleving, was een warm pleidooi voor effectievere vormen van toezicht, gebaseerd op evidence based methodes.

Volgens Winter hoeft het geen verwondering te wekken dat een inspectiedienst te rade gaat bij de wetenschap om erachter te komen welke taken en vooral ook welke bevoegdheden ze volgens de wet heeft. Winter: ‘De inspectie was het zicht kwijtgeraakt op het eigen juridisch kader, en ik sluit zeker niet uit dat bij andere inspectiediensten precies hetzelfde het geval is. Het is het logische gevolg van de enorme versnippering die in de loop der tijden is opgetreden in de wetgeving. Het is zo’n wirwar dat de Inspectie Verkeer en Waterstaat zelf niet meer het totale overzicht had op  het sanctie-instrumentarium waar ze bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk over kan beschikken. Het ministerie van IenM is op basis van ons onderzoek in staat de wettelijke basis voor de toezichtwerkzaamheden te harmoniseren. Ook kan de inspectie de toepassing van deze en andere instrumenten met ons onderzoek in handen optimaliseren’.

Dat het voor toezichthoudende organen geen kwaad kan om een blauwdruk te laten maken van het juridische eisenpakket waarmee ze zijn belast, blijkt volgens Winter bijvoorbeeld uit een recent arrest van het Hof Den Haag (d.d. 22 maart 2011), waarin de Milieudienst Rijnmond aansprakelijk wordt gehouden voor nalatig toezicht. In een door een aantal verzekeringsmaatschappijen aangespannen zaak stelde het hof vast dat de inspectie van de DCMR te kort was geschoten bij het controleren van een containeropslag, waar een brand voor grote schade had gezorgd. ‘Falend toezicht bleek opeens een onrechtmatige daad van een toezichthouder te kunnen opleveren’, vertelt Winter. ‘Dat opent een heel nieuwe realiteit voor de toezichthouders, en binnen die omstandigheid is het helemaal noodzakelijk precies te weten wat de eigen bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn.’

Zelfrijzend bakmeel
In de ogen van Winter is Nederland de afgelopen jaren uitgegroeid tot een ‘toezichtdemocratie’. Er gaat nu  jaarlijks meer dan een miljard euro overheidsgeld op aan toezicht, handhaving en inspectie, en dat is in vergelijking met de jaren tachtig van de vorige eeuw een verdrievoudiging.  Winter: ‘Niet voor niets spreekt men tegenwoordig over het “zelfrijzende bakmeel van de inspecties”, al mogen we niet vergeten dat het laatste kabinet-Balkenende al stevig heeft gesnoeid in het aantal inspecties, zoals de VWA en de Vrom Inspectie’.  

De toezichtdemocratie drijft in de ogen van Winter soms op ‘overspannen verwachtingen’. ‘In feite is de toezichtdemocratie erop gericht risico’s uit te bannen. Het is de jongste verschijningsvorm van het maakbaarheidsideaal. Er wordt, vooral vanuit de Tweede Kamer, voortdurend geroepen om meer toezicht. Er is een voorzorgcultuur ontstaan. Als je alleen al het afgelopen jaar overziet, turf je meer dan honderd afzonderlijke pleidooien voor nieuw, beter of meer toezicht. Strenger toezicht op deurwaarders, strenger toezicht op overblijfkrachten op basisscholen, strenger toezicht op particuliere klinieken waar plastische chirurgie en besnijdenissen worden uitgevoerd. Voortdurend worden nieuwe instellingen voor toezicht geopperd, variërend van een transparantiewaakhond, een duurzaamheidsautoriteit tot een cao-politie die werknemers moet beschermen tegen al te veeleisende werkgevers. De paradox is dat de Kamer tegelijkertijd roept om het terugdringen van de toezichtlast en aandringt op forse bezuinigingen in de toezichthoudende sector.’

Bezuinigen is inderdaad al jaren het motto in toezichtland. Het rijksprogramma ‘Eenduidig Toezicht’ uit 2006 was gericht op een verlaging van de toezichtlasten van 25 procent. Het programma ‘Vernieuwing Toezicht’,  uit 2008, legde een taakstellende bezuiniging van 20 procent op aan het inspectiewezen. Winter: ‘Tegelijkertijd blijven de samenleving en de politiek roepen om meer toezicht, het liefst ook met strengere sancties. Nu de gedoogcultuur is ingeruild voor een handhavingscultuur, zal die roep eerder nog intensiveren dan afnemen.  Maar het is duidelijk dat die eisen tot enerzijds fors bezuinigen en anderzijds strenger handhaven op gespannen voet met elkaar staan.’

Wil de toezichtdemocratie niet ten onder gaan aan haar  eigen overspannen verwachtingen, dan zal er in de visie van Winter moeten worden gezocht naar nieuwe organisatievormen van toezicht, die losser staan van de overheid en het accent meer leggen op zelfregulering binnen sectoren door middel van systeemtoezicht. Winter: ‘Ik was als voorzitter van de jury verleden jaar gemoeid met de prijs voor het beste initiatief om te komen tot vernieuwing in de toezichtsector. Die prijs ging naar de provincie Noord-Brabant, waar vijftig bedrijven werken met systeemtoezicht. De bedrijven controleren zichzelf, de overheid ziet erop toe of de manier waarop dat gebeurt juist is. Voorlopig leveren zulke initiatieven geen bezuinigingen op, ze vergen vooral investeringen. Maar op de lange duur kan het een uitweg bieden uit de huidige impasse.'