Hoofdbrekens voor gemeenten

Illustratie Yvonne Kroese

Bij de gemeenten zullen de komende jaren duizenden arbeidsplaatsen verdwijnen. Het afgelopen jaar is dat al een beetje begonnen, de uitstroom was groter dan de instroom, aldus de Personeelsmonitor gemeenten 2010. De komende jaren zal het harder gaan, Rotterdam gaat uit van 1.000 fte minder, maar zelfs het aantal van 2.500 wordt al genoemd. Den Haag: 1.500 fte minder. Utrecht: 660 fte minder. Nijmegen: 190 fte minder. Vlaardingen: ruim 100 fte minder. Het A+O fonds Gemeenten komt in de personeelsmonitor tot een schatting van een verlies van 11.000 arbeidsplaatsen bij alle gemeenten gezamenlijk als gevolg van de bezuinigingen.

In veel gevallen wordt erbij gezegd dat de vermindering kan plaatsvinden ‘via natuurlijk verloop’, maar zo langzamerhand gaat het om zulke grote aantallen dat het nog maar de vraag is of dat inderdaad zal lukken. Daarbij moet niet worden vergeten dat het elders op de arbeidsmarkt (ook) niet zo best gaat. De bereidheid – en de mogelijkheid – om uit vrije wil op te stappen neemt daardoor af. Het is een weinig opwekkend beeld.

Het is bovendien de vraag wat al die ontslagen in financieel opzicht voor de gemeenten gaan betekenen. Gemeenten zijn voor het betalen van WW eigenrisicodrager. Dat betekent dat ze voor de kosten hiervan niet verzekerd zijn bij het UWV, maar de volle mep zelf moeten opbrengen. Zoiets is een goed idee zolang je betrekkelijk weinig te maken hebt met ontslag of arbeidsongeschiktheid (en gemeenteambtenaar is niet een extreem zwaar of riskant beroep), maar de zaak komt bij dergelijke aantallen ontslagen anders te liggen. En bovendien zijn gemeenten sowieso duur uit, omdat er nog een bovenwettelijke uitkering bovenop de WW komt, en eventueel ook nog een nawettelijke uitkering.

Daar staat dan weer tegenover dat de kantonrechtersformule nadrukkelijk niet geldt bij het beëindigen van ambtelijke aanstellingen, zo bepaalde de Centrale Raad van Beroep als hoogste ambtenarenrechter vorig jaar. Er is dus geen concrete formule voor het berekenen van een ontslagvergoeding. Dat vormt ongetwijfeld mede een verklaring voor de gretigheid waarmee advocaten en ontslagspecialisten zich op internet presenteren met hun aanbiedingen aan ambtenaren. De woordcombinatie ‘ontslagvergoeding + ambtenaar’ levert ruim 26.000 hits op.

Uit een onderzoek naar ontslagkosten van het Hugo Sinzheimer Instituut van de Universiteit van Amsterdam blijkt dat een werkgever in het bedrijfsleven gemiddeld 17.000 euro kwijt is aan het ontslag van een werknemer, maar dat het ontslaan van een ambtenaar gemiddeld 33.000 euro kost. De 11.000 afvloeiers die het A+O-fonds verwacht zouden de gemeenten dus 360 miljoen euro kunnen gaan kosten – en dat in een tijd van krimpende budgetten. Bij zo’n bedrag doemt het schrikbeeld van de artikel 12-status voor veel gemeenten op.

Toegegeven: dit uit de losse pols geschatte bedrag is (veel) te hoog, want er zal ondanks alles sprake blijven van natuurlijk verloop en op basis van de leeftijdsopbouw is te voorzien dat er tot 2013 zo’n 13.000 ambtenaren met pensioen zullen gaan. Bovendien stamt het onderzoek alweer uit 2007; sindsdien zijn de ontslagprocedures bij gemeenten herzien en – dat is althans de bedoeling – goedkoper geworden. Jammer genoeg is er nooit een update van dat onderzoek uitgevoerd, maar desondanks lijkt een ‘gemeentelijk’ ontslag nog steeds relatief duur. 

Pervers
‘De gemiddelde ontslagkosten die het instituut berekent zullen wel  zo ongeveer kloppen. Of er inderdaad 11.000 mensen afvloeien zal de toekomst uitwijzen,’ reageert Paul du Bois, senior beleidsmedewerker van het College voor Arbeidszaken van de VNG. ‘Zowel in de private sector als bij de overheid zijn er ontslagvergoedingen, mensen willen en krijgen een vorm van genoegdoening op basis van dienstjaren, loyaliteit aan de zaak, enzovoort. Alleen krijg je bij de overheid niet één zak met geld, maar wordt dat geld in maandelijkse porties uitbetaald in de vorm van bovenwettelijke en nawettelijke uitkeringen. Naarmate mensen langer werkloos zijn, krijgen ze meer geld. De ambtelijke regelingen bevatten door die perverse prikkel een bonus op passiviteit. Tegen die achtergrond kan een ambtelijk ontslag inderdaad duurder uitpakken, mede doordat er jarenlange bezwaar- en beroepsprocedures mogelijk zijn. Maar anderzijds zijn zulke lange procedures uitzonderlijk, ik verwacht eigenlijk dat de kosten elkaar in de praktijk niet zoveel ontlopen.’

Toch registreerde de Centrale Raad van Beroep al in 2008 een toename van het aantal procedures, en die trend zal zich wel doorzetten naarmate het aantal ontslagen toeneemt. Du Bois: ‘Dat kan, zeker als het gaat om reorganisatieontslagen. Ambtenaren kunnen bezwaar en beroep aantekenen tegen beslissingen die hun belang raken. Ze moeten dat volgens de systemathiek van het ambtenarenrecht zelfs doen om niet het risico te lopen dat, als een reorganisatie in een later stadium hun eigen positie raakt, ze hun recht op bezwaar en beroep hebben verspeeld.’

Vakbonden
Lastig, maar gedwongen ontslagen zullen hoe dan ook onvermijdelijk zijn, verwacht Eric van Zelm, directeur Publieke Sector bij Hay Group. Gemeenten zullen de komende tijd harde beslissingen moeten nemen, stelt hij. ‘Er wordt al dertig jaar over gepraat, maar er is nog nooit sprake geweest van krimp van het overheidsapparaat. Aan dat pappen en nathouden moet een eind komen, en dat zal betekenen dat de overheid de moed zal moeten hebben om tot gedwongen ontslagen over te gaan.’

Desondanks is ‘gewoon’ doorgaan geen optie, waarschuwt hij. ‘Het betekent ook dat overheden taken zullen moeten afstoten, zoals dat nu bij Defensie lijkt te gaan gebeuren. Daar worden duidelijke keuzes gemaakt. Voor de mensen is dat niet plezierig, maar voor de organisatie is het goed. Gemeenten zitten in een lastige situatie, er komt aardig wat druk op de ketel doordat ze tegelijk moeten bezuinigen en meer taken erbij krijgen. Dat betekent dat ook zij keuzes moeten maken, anders heeft straks de helft van de gemeenten de artikel 12-status.’

De ontslagkosten zullen een lastig punt zijn, denkt ook Du Bois. ‘Er zijn erg vergrijsde gemeenten die de komende jaren het voordeel hebben dat ze weinig of geen mensen hoeven te ontslaan, maar daar staat tegenover dat andere gemeenten een ernstig probleem zullen hebben. En de vakbonden zullen zeker niet toestaan dat rechten op dit punt – re-integratie, de bovenwettelijke uitkering – worden aangetast.’

Vaardigheden
Ook de overheveling van taken door het Rijk naar provincies en gemeenten zal consequenties hebben voor de personeelsformatie. Gemeenten krijgen meer beleidsmatige taken en dat betekent dat er andere competenties nodig zijn. Van Zelm: ‘Dat kun je waarschijnlijk niet met de huidige bezetting doen, niet iedereen is overal inzetbaar. Ik denk dat de komende ontslagrondes daarom dan ook sneller zullen moeten gaan dan het natuurlijk verloop.’

Du Bois is op dit punt wat optimistischer dan Van Zelm: ‘Zeker, het takenpakket verandert en er zijn andere competenties nodig. Het gaat niet alleen meer om vakinhoudelijke kennis, maar ook om de vaardigheid als een soort regisseur samen te werken met private partijen, bijvoorbeeld bij de uitvoering van de Wmo. Niet iedereen heeft dat in zich, maar mensen kunnen zich nieuwe vaardigheden eigen maken, daar heb je opleidingen voor. En bij het aannemen van nieuwe mensen kijk je natuurlijk ook naar dit aspect.’

Bij het aannemen van nieuwe mensen zou de ambtenarenstatus moeten worden aangepakt, vindt Van Zelm. Al is het, gezien het gespannen arbeidsklimaat, nu niet echt het moment voor de werkgever om hier een punt van te maken. ‘Maar het is niet meer van deze tijd dat we nog steeds werken met eenzijdige aanstellingen die veel meer gericht zijn op de arbeidsprocessen dan op de prestaties. Daar moet verandering in komen, mede om de mobiliteit tussen verschillende sectoren van de arbeidsmarkt te vergroten.’ Wat betreft dat laatste heeft hij nóg een advies: ‘De overheid betaalt al vanaf schaal 12 minder dan het bedrijfsleven. Ook al moet je bezuinigen, ga niet teveel omlaag met je arbeidsvoorwaarden, want dan dreigt de overheid leeg te lopen wanneer er ooit weer krapte op de arbeidsmarkt ontstaat. Dat is in een tijd waarin je moet bezuinigen geen fijne boodschap, maar voor de langere termijn van groot belang.’

Die concurrentie speelt zelfs al op een lager niveau, merkt Du Bois op. ‘In de meeste gemeenten doen de problemen zich al voor bij functies in schaal 9 of 10, daar is er al sprake van forse concurrentie met bijvoorbeeld zorginstellingen. Gemeenten moeten inderdaad goed op hun concurrentiekracht letten.’

Spagaat
Daarmee vestigt Du Bois de aandacht op de spagaat waar gemeenten in zitten: op korte termijn hebben ze te maken met bezuinigingen en personeelsreducties, maar op langere termijn is er juist weer behoefte aan nieuwe mensen. ‘Duidelijk is in ieder geval dat je de mensen die je straks nodig hebt nu moet zien te houden en ongewenst verloop moet voorkomen. Je moet dus je stinkende best doen om een aantrekkelijke werkgever te zijn met ontwikkelmogelijk-heden voor je mensen. Denk aan opleidingen, maar ook aan uitwisselingsprojecten, het rouleren van mensen binnen de organisatie. Mensen die gaan voor de inhoud van het werk, die “civil service-minded” zijn, kun je zo behouden. Mensen die voor het grote geld gaan houd je toch niet binnen, de polsstok van de overheid is op dat punt nu eenmaal niet zo lang.’

Du Bois eindigt met een advies voor het binnenhouden én werven van mensen: ‘Wat bij de hele discussie over ontslagen en vermindering van het aantal medewerkers niet vergeten moet worden, en wij wijzen onze leden daar ook op: je moet actief blijven op de arbeidsmarkt. Gooi de tent niet dicht, je hebt jongeren nodig en je moet ook zorgen dat die zich senang voelen in de organisatie. Dat betekent dat je niet alleen maar veertigers en vijftigers in dienst moet hebben. En als je tijdelijk geen mensen in vaste dienst kunt nemen, dan heb je nog altijd ZZP-contracten, detachering of ziektevervanging. Je zorgt op die manier voor een flexibele schil om je organisatie heen, en voor de mensen in die schil kan dat uiteindelijk leiden tot een vast contract. Als iemand goed bevalt ga je toch niet naar een ander zoeken?’