Topambtenaar danst tango met politicus

De politicus stuurt, maar de spierkracht zit daar achter.' Roel Bekker, SG Vernieuwing Rijksdienst, vergelijkt de politiek-ambtelijke verhoudingen in zijn inaugurele rede met een tandem: 'De ambtelijke helden van de toekomst en de politieke leiding zitten op de zadels van de tandem Openbaar Bestuur, maar niet op elkaars zadel.' Op 26 januari aanvaardde Bekker met het uitspreken van de oratie Liaisons dangereuses officieel zijn leerstoel Arbeidsverhoudingen bij de overheid aan de Universiteit Leiden.

In het karakteristieke Academiegebouw aan het Rapenburg plaatste Bekker ten overstaan van minister, staatssecretaris en collega-SG's de relatie tussen ambtenaar en politicus in historisch perspectief. De verhoudingen tussen politiek en ambtenarij zijn de afgelopen decennia onmiskenbaar gewijzigd. Bekker: 'Was vroeger die politiek-ambtelijke verhouding aan te duiden als een eenvoudige, rustige wals, tegenwoordig lijkt een rumba of tango een betere typering. Een stuk spannender en ingewikkelder, maar ook met her en der behoorlijke uitglijders en kans op ongelukken.'

Het politieke primaat en het streven om de macht van de topambtenaren te beteugelen zorgt voor frictie, stelt Bekker. 'Het lijkt wel alsof de politiek onder invloed van de media veel politieker wordt en de ambtenaar steeds ambtelijker, waarbij het bestuur vervolgens de dupe is.' De kersverse hoogleraar pleit dan ook voor een herwaardering van het vak van zowel ambtenaar als politicus en hun onderlinge relatie. Dit betekent, naast het herzien van de ambtenarenstatus en het afstand doen van de Balkenende-norm, volgens hem ook meer openbare verantwoording door de top van de ambtenarij.

PM is benieuwd of Thom de Graaf, voormalig minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en tegenwoordig burgemeester van Nijmegen, er ook zo over denkt en arrangeert een gesprek. Twee dagen na de oratie spreken zij elkaar over de verhouding tussen ambtenaar en politicus, het thema dat hen beiden zo na aan het hart ligt. De D66'er kwalificeert de oratie als een 'gedegen en mooi verhaal', maar plaatst enkele kritische kanttekeningen. Zo betwijfelt hij of de ambtelijke top zich de laatste jaren heeft teruggetrokken op het ambtelijke domein. 'Ik denk dat er meer zichtbare topambtenaren zijn geweest in de afgelopen tien jaar dan in de decennia daar voor. Natuurlijk had je de Molkenboers en ambtelijke helden, maar die waren hooguit voor de inner circles van Den Haag bekend en niet voor het grote publiek. Men weet nu dat personen als Harry Borghouts, Tjibbe Joustra en Martin van Rijn bestaan, ook al hebben ze de weg naar publiciteit niet altijd uit zichzelf gevonden.'

Thom de Graaf: 'Het is waar dat politieke bestuurders, mede door de media, steeds meer gedwongen worden een zichtbare politicus te zijn. Sterker nog, bij veel politici heeft het woord bestuurder iets besmets gekregen. Als politicus moet je vlammen, zichtbaar zijn en exposure hebben. Maar de politisering en het kort houden van de topambtenarij zie ik niet direct gekoppeld aan de afgelopen vijftien jaar. Er is volgens mij geen sprake van een dergelijke lineaire ontwikkeling als het gaat om het afkappen van politieke uitspraken of publicitair optreden van topambtenaren.'

Roel Bekker: 'Daar heb je gelijk in. Maar de zichtbaarheid van de ambtenarij is een interessant verschijnsel dat de moeite waard is om te onderzoeken. Deze hangt samen met de relatie tussen de politicus en de topambtenaar. Die verhouding is enerzijds afhankelijk van de persoon, anderzijds van de politieke kleur. De VVD-ministers gaan altijd wat relaxter om met hun ambtenaren en kan het niet zoveel schelen welke politieke kleur ze hebben. PvdA-ministers letten daar in het algemeen wat meer op.'

De Graaf: 'De discussie over politieke kleur en vrijheid van spreken van topambtenaren is niet iets van de laatste tijd. In de tijd dat ik in Den Haag rondliep was alom bekend dat departementen wel eens rood wilden kleuren als de PvdA in het kabinet zat, tot verontwaardiging van partijen die niet in het kabinet zaten. Wat mij ook opvalt is dat als een partij langer uit het kabinet is het wantrouwen jegens ambtenaren ook toeneemt. Dat zag je bijvoorbeeld bij het CDA na de Paarse kabinetten. De leiding van het CDA had het gevoel van "de ambtenaar kun je niet vertrouwen, die is ingepakt door ministers van andere kleuren en is tegen de politiek". Dat heeft lang standgehouden.'

 Bekker: 'Dat klopt en volgens mij is dat nog steeds een grote bedreiging. In dat wantrouwen tegen de ambtenaar ontbreekt vaak de grondslag. Men veronderstelt een strategisch gedrag bij de ambtenaar dat er helemaal niet is. In de Haagse kaasstolp is dit wantrouwen nog steeds aan de orde.'

De Graaf: 'Er is wantrouwen tussen departementen en kolommen, maar ook tussen politieke en ambtelijke actoren. Dat heb ik geproefd als minister toen ik bezig was met de modernisering van de overheid en tal van onderwerpen die het SG-beraad raakten. Ook de ambtelijke top kijkt met wantrouwen naar de ministers. Wat voor partijpolitieke vooroordelen brengen ze mee? In de praktijk blijkt vaak dat ministers een tweetal maanden na het aantreden wel degelijk een vertrouwensrelatie opbouwen. Minister en topambtenaar treden dan samen op tegen de grote boze buitenwereld. De ambtelijke cultuur is de laatste jaren wel veranderd, deze is veel minder hiërarchisch geworden. Ik herinner me hoe ik binnenkwam als ambtenaar en hoe tegen een DG werd opgekeken, laat staan tegen een SG. Dat is de afgelopen twintig jaar enorm afgebrokkeld.'

Bekker: 'Iemand zei vandaag nog: "Je onderschat hoezeer men tegen jou opkijkt." Toch denk ik dat er wel degelijk iets veranderd is. Vroeger stond je met bibberende knieën voor een SG. Als ik zie hoe frank en vrij men met mij omgaat dan is dat wezenlijk anders dan vroeger. Ik denk dat mijn ervaring wel overeenkomt met het algemene beeld.'

De Graaf: 'Het is nog steeds zo dat een jonge beleidsambtenaar tegen een SG opkijkt en zich realiseert dat deze de hoogste in rang is en dat je daar niet al te veel tegen moet schoppen. Maar die drempels van vroeger die te maken hadden met omgangsvormen zijn nu weg. De verandering van cultuur zorgt voor meer transparantie. Dat helpt ook politici om op een makkelijkere manier met het ambtelijke apparaat om te gaan.'

Bekker wil de ambtenaar een gezicht geven en zichtbaarder maken dan hij nu is. Ambtenaren houden het afleggen van verantwoording voor het gevoerde beleid - mede door het politieke primaat - te vaak af, vindt de SG. Het argument dat publieke verantwoording het exclusieve domein dient te zijn van politici gaat volgens hem niet altijd op. Bekker verwijst in zijn inaugurele rede naar het Verenigd Koninkrijk waar de Permanent Secretary eenmaal per jaar in het parlement voor de Public Accounts Committee in het openbaar verantwoording aflegt over de uitvoering van het beleid. 'Het duidelijk markeren wat des ambtenaars is en wat des ministers is, blijkt in de praktijk geen problemen op te leveren,' concludeert Bekker. Volgens hem hebben zowel de samenleving als het parlement er recht op 'volop gebruik te maken van de machtige informatiebron die de ambtelijke dienst is'. De Graaf pleitte in 1981 al voor ambtelijke spreek- en verschijningsplicht voor ambtenaren, maar is het met Bekker eens dat dit voor Nederland op dit moment nog steeds een brug te ver is.

De Graaf: 'Men is als de dood om te morrelen aan de ministeriële verantwoordelijkheid. In hoeverre neem je ambtenaren als professionals in het staatsrechtelijk systeem serieus en geef je hen ruimte om verantwoording af te leggen voor het gevoerde beleid, zonder dat dat de betekenis en de politieke macht van ministers aantast? Daar draait het al jaren om in de discussie over de politieke democratie. De aarzeling van het kabinet om die ruimte te geven is nog te begrijpen. Maar dat de Kamer het accepteert door in het eigen reglement van orde op te nemen dat ambtenaren alleen kunnen worden gehoord met toestemming van de minister, dat is raar. De Kamer zou moeten zeggen: we nodigen ambtenaren uit en dan merken we wel of ze komen.'

Bekker: 'Bij parlementaire enquêtes ligt dat anders. Die hebben laten zien dat ambtenaren een serieus verhaal te vertellen hebben waardoor ministers niet of nauwelijks in de problemen komen. Je hebt gelijk dat dit verantwoorden bij ons in Nederland moeilijk ligt. In Engeland wordt een SG in een paar uur tijd van achter naar voren doorgezaagd. Zo'n SG zorgt wel dat hij buitengewoon goed weet wat er gebeurt op zijn ministerie en dat vind ik toch wel een voordeel.'

De Graaf: 'Ik vraag me af hoe ver dat moet gaan en in hoeverre dat consequenties heeft. Maar ik zie wel mogelijkheden in zo'n systeem. Je zou bijvoorbeeld na de derde woensdag in mei en de VBTB-operatie een toelichting per departement door de ambtelijke top kunnen laten plaatsvinden, gevolgd door een politiek debat met de verantwoordelijke ministers.'

Bekker besteedt tijdens zijn oratie ook aandacht aan het gemeentelijke, op collegialiteit gebaseerde, besluitvormingsmodel. De SG noemt het verschijnsel van de ambtelijke secretaris die deelneemt aan de vergaderingen van het College van BenW als voorbeeld. Ook burgemeester De Graaf ziet duidelijk een meerwaarde voor het rijk.

De Graaf: 'Bij elke raadsvergadering wordt vooraf een uur vrijgemaakt waarin raadsleden bij ambtenaren terecht kunnen met technische vragen. Daar zit geen wethouder of burgemeester bij om te kijken of het wel goed gaat. Er is sprake van high trust. Dat systeem zou ik Den Haag van harte willen aanbevelen.'

Bekker: 'Collegiale besluitvorming is inderdaad een aardig aspect dat meer onderzoek verdient. De positie van de gemeentesecretaris die deelneemt aan de vergaderingen van BenW vind ik interessant. Daarmee maak je toch een schakel tussen het politiek bestuurlijke systeem en het ambtelijke systeem. Bij ons bij het rijk is dat er op een of andere manier nooit van gekomen. De SG van Algemene Zaken zou naar mijn mening, net zoals in Engeland, heel goed ook secretaris van de ministerraad kunnen zijn.'