Kutsal Yesilkagit: Kraamkamers van nieuwe bestuurlijke processen

Het gemopper dat alle wetten en regels tegenwoordig uit Brussel komen is niet alleen ongenuanceerd, het is ook domweg niet waar. Kutsal Yesilkagit, senior onderzoeker bij het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap van de Universiteit Utrecht, zegt daarover: ‘De Europese betrokkenheid bij formele wetgeving valt wel mee. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat hooguit iets van dertien procent van alle wet- en regelgeving direct een gevolg is van Europa.’

Uit die onderzoeken blijkt ook dat de Europese Unie niet zo gek veel verandert aan de bestaande organisaties en structuren, het werk dat erbij komt wordt in die structuren ingepast. ‘De hoeveelheid werk die erbij komt lijkt overigens nogal mee te vallen, uit een onderzoek van BZK in 2008 onder 4500 ambtenaren bleek slechts 15 procent twee uur of meer per week met de EU bezig te zijn.’

Uitvoeringsloketten
Maar Europese formele wetgeving en formele werkzaamheden voor Europa zijn niet het hele verhaal. De organisatiecultuur van organisaties die met Europa te maken hebben verandert. Ambtenaren hebben steeds meer internationale contacten, ze leren hun counterparts bij departementen in andere landen kennen, bijvoorbeeld door ontmoetingen in de hiervoor besproken comités of expertgroepen. Uit die contacten ontstaan informele netwerken.

Dergelijke netwerken zie je ook op een ‘hoger’ niveau ontstaan, niet vanuit individuen maar vanuit organisaties als de AFM, NMa, Opta, enzovoort. Het zijn er inmiddels tientallen, die vaak spontaan vanuit de nationale organisaties zijn ontstaan, soms door de EU-Commissie zijn ingesteld. Ze dienen vooral voor het uitwisselen van best practices en ze komen met aanbevelingen, bijvoorbeeld voor het harmoniseren van beleidsregels. Door dat laatste vormen ze wat Yesilkagit ‘een kraamkamer van nieuwe bestuursmethoden’ noemt.

Hij legt uit wat er gebeurt: ‘De Europese Commissie -gebruikt die netwerken – die dus bestaan uit nationale ambtenaren – om input te krijgen, zeg maar voor het uploaden van informatie. Die informatie wordt gebruikt bij het opstellen van richtlijnen en verordeningen. Die richtlijnen worden vertaald in nationale regelgeving – downloaden – met behulp van de deelnemers in diezelfde netwerken, die ze daarna moeten handhaven. Eigenlijk is dat curieus, dezelfde organisaties staan op die manier aan het begin en aan het eind van het proces. Het is een bestuurlijk proces dat in geen enkel Europees verdrag wordt genoemd, het is in de praktijk ontstaan.’ Het is een heel diffuus proces en laat zien in welke mate het nationale bestuur internationaliseert. Een groot gedeelte van het werk in Brussel wordt gedaan door ambtenaren in dienst van de lidstaten, die ervoor hebben gezorgd dat departementen als Financiën en LNV – nu EL&I – in feite uitvoeringsloketten van Brussel zijn geworden die zijn ‘ingeplugd’ in Den Haag.

Dergelijke informele netwerken plegen gaandeweg steeds formeler te worden, zie de ontwikkeling rond de G7, inmiddels G8: wat ooit een informeel onderonsje van zeven regeringsleiders was, is uitgegroeid tot een wereldtopontmoeting met een gigantisch mediacircus eromheen. Zo hard gaat het niet met deze Europese netwerken, maar de ontwikkeling verloopt in dezelfde richting. In veel gevallen hebben ze een vast secretariaat en een vaste staf gekregen, en het gebeurt wel dat ze door de EU-Commissie worden ‘geformaliseerd’ tot een Europees Agentschap. Zo ontstond onder meer de ESMA (European Securities and Markets Authority.

Soeveiniteit
Het is een proces dat vragen oproept: in hoeverre kan ‘Den Haag’ of een andere hoofdstad eigenlijk nog invloed uitoefenen? Momenteel heerst er bij sommige partijen grote vrees voor het afstaan van soevereiniteit aan Europa, maar in hoeverre is er nog sprake van soevereiniteit? De nationale betrokkenheid is door deze ontwikkelingen niet verdwenen, maar er is sprake van nieuwe vormen van bestuur die niet meer passen in het klassieke paradigma van de parlementaire democratie. Yesilkagit: ‘Ik denk dat deze ontwikkeling wenselijk én noodzakelijk is om een oplossing te vinden voor maatschappelijke vraagstukken. Voor veel van die vraagstukken zijn de oplossingen niet meer te vinden in de context van de nationale staat. Denk maar aan iets alledaags als internet: de Nederlandse overheid kan niet garanderen dat je veilig op internet surft, dat lukt alleen door met andere staten te praten en afspraken te maken. Hoe meer interdependentie en hoe meer transnationalisering van ambtenaren en bestuur, des te beter het is voor de ontwikkeling van welvaart en voorspoed.’