Martijn Groenleer: Een depolitiserende tussenlaag?

Bekend in Nederland zijn vooral Europol en het recenter opgerichte Eurojust, vanwege hun vestiging in Den Haag. Onbekender zijn agentschappen als het Europees Instituut voor Gendergelijkheid in Vilnius en het in Bilbao (Spanje) gehuisveste Europees Agentschap voor Veiligheid en Gezondheid op het Werk. In totaal zijn het er nu 35.

De agentschappen opereren in een complex krachtenveld met veel verschillende spelers. Ze zijn weliswaar formeel onafhankelijk, maar complete autonomie is er niet. Ze staan onder invloed van nationale overheden, bedrijfsleven en de Europese Commissie. Het lijkt paradoxaal, maar een agentschap functioneert zelfs beter naarmate de relatie met de nationale overheden hechter is, vertelt Martijn Groenleer, onderzoeker bij de faculteit technology, policy and management van de TU Delft. Hij legt uit hoe het werkt: ‘Een agentschap dat zich heel zelfstandig positioneert jaagt overheden tegen zich in het harnas, die voelen zich bedreigd. Wanneer de nationale overheden een sense of ownership over zo’n agentschap ervaren zijn ze eerder bereid tot samenwerking, informatie uitwisselen en expertise leveren, wat uiteindelijk weer bijdraagt aan de autonome positie van een agentschap.’

De meeste agentschappen zijn voor hun budget en bemensing afhankelijk van de Europese Commissie, en die heeft daarmee in het verleden wel invloed op de gang van zaken uitgeoefend, bijvoorbeeld als de adviezen niet welgevallig waren. ‘Agentschappen moeten hun positie bevechten, richting de commissie, richting de lidstaten en richting stakeholders als de industrie en NGO’s, en in toenemende mate ook richting het Europees Parlement. In het begin gaat dat moeizaam, maar gaandeweg zie je de relaties genormaliseerd raken.’

Lamgelegd
Volgens Groenleer kunnen agentschappen een toegevoegde waarde hebben ten opzichte van de tamelijk ondoorzichtige comitologie en de soms vrijblijvende samenwerking door middel van Europese netwerken. ‘Er is veel Europese wet- en regelgeving die op nationaal niveau moet worden uitgevoerd, terwijl er op dat niveau soms sprake is van een gebrek aan menskracht en middelen, of van onwil. De kloof die daardoor ontstaat tussen beleid en uitvoering kan worden gedicht door agentschappen, als tussenlaag.’

In de ogen van de critici betekent het groeiende aantal agentschappen een sluipende uitbreiding van de macht van Europa. Toch kunnen de lidstaten een behoorlijke invloed hebben op de ontwikkeling van agentschappen. ‘De agentschappen moeten inmiddels aan veel verantwoordingsverplichtingen voldoen, soms zoveel dat het een belemmering vormt voor hun effectiviteit. Europol is daar een voorbeeld van. In de beginperiode kreeg het steeds meer taken toegeschoven, maar tegelijkertijd werden ook steeds meer verantwoordingsverplichtingen opgelegd, zeker in vergelijking met nationale politiediensten. Rond 2001 was Europol mede daardoor helemaal lamgelegd. Gaandeweg is de situatie verbeterd, ook door interne hervormingen. Bij het later opgerichte Eurojust heeft men hier zijn voordeel mee gedaan. Anders dan Europol is Eurojust een hybride organisatie, een combinatie van het centraliseren van sommige bevoegdheden op Europees niveau en operationele samenwerking tussen de lidstaten die vertegenwoordigd zijn met een openbare aanklager in de raad van bestuur.’

Bypass
De invloed van de nationale vertegenwoordigers moet zeker niet worden onderschat, stelt Groenleer. Naast de vele nationale experts die op ‘oproep-basis’ voor EU-agentschappen werken, zitten in de raden van bestuur soms ambtenaren van ministeries, maar vaak ook vertegenwoordigers van agentschappen of zbo’s. In de raad van bestuur van het geneesmiddelenbureau zitten bijvoorbeeld vertegenwoordigers van het College ter beoordeling van geneesmiddelen (CBG). Door samenwerking tussen nationale uitvoeringsorganisaties op Europees niveau kan soms op een wat diffuse manier het nationale beleid worden omzeild, het zogenaamde bypassing. ‘Vertegenwoordigers van nationale agentschappen of ZBO’s beïnvloeden de advisering door het Europese agentschap, en worden vervolgens met de uitvoering van het op dat advies gemaakte beleid belast. Door hun rol in het agentschap versterken ze hun eigen positie. In feite is dat ook de manier waarop Europese netwerken functioneren; wat ook niet zo vreemd is, want veel agentschappen zijn eigenlijk “omgebouwde” netwerken.’