'De crisis biedt een uitgelezen kans om slimmer te worden'

Bij bezuinigingen lijken de keuzes vaak beperkt tot twee mogelijkheden: de kaasschaaf of de botte bijl. Of het kaartje voor het zwembad wordt duurder en het bad is minder vaak geopend, of het zwembad gaat in één klap dicht. Het zijn de minst wenselijke opties voor de burger: deze betaalt nog steeds evenveel belasting, maar krijgt daar minder publieke dienstverlening voor terug. De gemeente maakt zich daarmee niet geliefd.

Er zijn wel slimmere bezuinigingsmogelijkheden te bedenken, reageert Koos van Dijken, hoofd advies bij Nicis Institute, het kennisinstituut ‘van, voor en door steden in Nederland’.  Van Dijken: ‘Je kunt je nog steeds laten inspireren door de goede ideeën van de ambtelijke bezuinigingsgroepen voor de Brede Heroverweging van het vorige kabinet’.  Deze commissies kwamen met het voorstel om de taken ‘beleid maken’, ‘uitvoeren’, ‘toezicht houden’ en ‘ondersteunen’ op rijksniveau samen te voegen, om zo kwaliteitsverbeteringen en kostenbesparingen te realiseren. ‘Ook gemeenten - en liefst meerdere gemeenten samen - kunnen kijken of zij op deze wijze en door het doorbreken van de verkokering de heilige graal van kostenbesparingen én kwaliteitsverbeteringen kunnen bereiken,’ aldus van Dijken. ‘De crisis biedt een uitgelezen kans om op deze wijze slimmer te worden.’

Van Dijken ziet bij onderwerpen als de dagbegeleiding AWBZ, Wmo, jeugdzorg, welzijnsbeleid, passend onderwijs en de nieuwe Wet werken naar vermogen mogelijkheden om zaken samen te voegen en de verkokering te doorbreken, liefst in regionale samenwerking van meerdere gemeenten. Daarbij is het doel van kwaliteitsverbeteringen én tegelijkertijd kostenbesparingen lang niet altijd kraakhelder. ‘Vaak gaat het alleen om kostenbesparingen, de kaasschaaf of de botte bijl. Als je kijkt naar de manier waarop gemeenten omgaan met de bijstand, dan zie je dat er alleen maar wordt geprobeerd zo snel mogelijk zoveel mogelijk mensen uit de kaartenbak weer aan het werk te krijgen. Dat is penny wise pound foolish, want op die manier help je vooral de mensen die toch wel weer aan de slag kunnen komen.

Degenen voor wie de re-integratie het hardste nodig is en die daar het meeste baat bij hebben, de groep met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, blijven daardoor aan de kant staan. Bovendien kom je die groep ook weer tegen bij het welzijnsbeleid, de Wmo, het gemeentelijk armoede-beleid, enzovoort. Dat zou een extra reden moeten zijn om een modern arbeidsmarktbeleid te gaan voeren in samenwerking met het lokale bedrijfsleven en toegespitst op enkel en alleen de kleine doelgroep die hier echt behoefte aan heeft.’ Belangrijk is daarbij wel dat het Rijk beleidsvrijheid geeft, dat wil zeggen dat gemeenten zelf kunnen besluiten om middelen samen te voegen en niet lastig worden gevallen met talloze gedetailleerde beleidsregels.

Sectorale versnippering
Samenvoeging van beleidsterreinen heeft ook consequenties voor bestuurders: je kunt met minder wethouders volstaan. ‘Programmabegrotingen suggereren wel dat er sprake is van beleidsintegratie, maar die integratie zie je niet terug in de portefeuilles van de wethouders. Verschillende wethouders doen sociale zaken, economie, arbeidsmarktbeleid, onderwijs, verkeer en vervoer en volkshuisvesting. Dat is een enorme sectorale versnippering, terwijl het allemaal met elkaar te maken heeft. Er zijn overigens wel enkele goede voorbeelden, zo heeft Den Haag één wethouder voor sociale zaken, werkgelegenheid en economie.’

Een ander gevolg van het samenvoegen van beleids-terreinen is dat het kan leiden tot een ‘natuurlijke’ afslanking van het ambtenarenapparaat. Van Dijken legt uit wat hij daarmee bedoelt: ‘Door onderwerpen samen te voegen krijg je minder verkokerde belangen, minder afdelingen die allemaal strijden voor het belang van hun onderwerp, minder overleg en minder beleidsnota’s. Zeker bij gedetailleerde uitvoeringsbepalingen is er nu een soort sclerose, afdelingen voeren hun taak naar eer en geweten uit zonder dat er wordt nagedacht of het ook anders kan. Als je taakvelden integreert ontstaan er grotere eenheden die zich kunnen richten op hoofdlijnen, die duidelijker prioriteiten kunnen stellen en duidelijker keuzes kunnen maken. Ik voorzie dat je door onderwerpen te agenderen een soort “zuiverende werking” op het apparaat kunt krijgen.’

Dat klinkt zo langzamerhand toch tamelijk naar de ‘botte bijl’, maar daar is Van Dijken het niet mee eens. ‘Nee, de botte bijl betekent dat je op een bepaald terrein helemaal niets meer doet. Overigens zijn er best argumenten te bedenken om inderdaad helemaal te stoppen met bijvoorbeeld gemeentelijke re-integratie (of om het helemaal over te laten aan het lokale bedrijfsleven), gemeentelijk armoedebeleid of de inburgering. Het zou niet verkeerd zijn om eens de vraag op te werpen hoe effectief dergelijk beleid is en wat de kosten en baten zijn, maar daar is veel politieke moed voor nodig.’

Efficiencywinst en kwaliteitsverbeteringen zijn ook te bereiken door meer samenwerking tussen gemeenten. Veel gemeenten hebben niet de specifieke expertise om bijvoorbeeld in het kader van de Wwb de moeilijkste gevallen naar de arbeidsmarkt te leiden. Dat probleem los je op door op regionaal niveau met elkaar samen te werken. Dit kan ook met shared services en gezamenlijke uitvoeringsdiensten en duidelijke prestatieafspraken op veel meer terreinen. Van Dijken: ‘Waarom maken alle gemeenten die soms dicht bij elkaar liggen allemaal verschillende en veel op elkaar lijkende structuurvisies, sociale nota’s, binnenstadsnota’s, nota’s bedrijfsterreinen, enzovoort? Kan dat niet met veel minder capaciteit, minder kosten en hogere kwaliteit gezamenlijk worden gedaan? Op diverse terreinen, zoals Werkpleinen, gezamenlijke belastingheffing en de Wmo zie je samenwerking tussen gemeenten, maar de lat komt hoger te liggen doordat de kwaliteit moet toenemen, de kosten moeten dalen en de financiële risico’s toenemen. Je ziet dat bij de Wsw, de middelen nemen af terwijl de aanspraken gelijk blijven. Ik vind het niet zo gek dat gemeenten dat als onredelijk ervaren.’

Hebben gemeenten eigenlijk wel voldoende mogelijkheden om te kunnen bezuinigen? Ze zijn immers in veel gevallen slechts de uitvoerder van wetten en regels die ‘van bovenaf’ worden opgelegd. Toch kan er wel wat, voorziet Van Dijken. ‘Gemeenten hebben altijd de keuze hoe ze bepaald beleid uitvoeren. Neem bijvoorbeeld de Wwb. Die moet je inderdaad gewoon uitvoeren, maar je bent als gemeente vrij om te bepalen wat je met het w-gedeelte doet, op welke groepen je je daarbij richt. Bovendien moeten gemeenten bij het Rijk en in het kader van de decentralisatie van beleid blijven hameren op maximale beleidsvrijheid, het mogen bundelen van financiële middelen, eenvoudige verantwoordingsverplichtingen en het niet accepteren van gedetailleerde uitvoeringsverplichtingen.’

Ook nemen gemeenten vaak beleid in uitvoering als er een pot met geld is en denkt men onvoldoende na over de eigen beleidsvrijheid. ‘Enschede is een mooi voorbeeld – op een ander terrein overigens – van het tegendeel. Toen er een paar jaar geleden extra geld beschikbaar kwam voor de zogenaamde “Antillianen- en Marokkanen-gemeenten” hoefde Enschede dat geld niet, omdat men inmiddels geleerd had hoe men deze groep moet aanpakken en daarmee succesvol was. Enschede is met deze reactie – er is geld en ik hoef het niet – in gemeenteland een witte raaf. Meestal zie je de reflex dat er een taak bij het beschikbare geld wordt gezocht.’

Behalve minder uitgeven kunnen gemeenten ook proberen meer inkomsten binnen te halen. Niet met erg veel resultaat, uit het Nicis-onderzoek blijkt dat de beoogde lastenverzwaringen hooguit vijf tot tien procent meer inkomsten in kas brengen. Gemeenten hebben dan ook te weinig mogelijkheden om meer eigen inkomsten te verwerven, vindt Van Dijken: ‘Afgezien van het Gemeentefonds is de OZB de grootste gemeentelijke inkomstenbron, maar die is aan een wettelijk maximum gebonden. Alle andere gemeentelijke belastingen – hondenbelasting, precario, grafrechten, noem maar op – zetten geen zoden aan de dijk, het is drie keer niks. En retributies mogen alleen kostendekkend zijn.’

Gemeenten willen niet voor niets een groter eigen belastinggebied hebben, en daar is veel voor te zeggen. ‘De verschillen tussen gemeenten en regio’s nemen toe,’ constateert Van Dijken. ‘Ik zou zeggen: sluit daarbij aan door een vergroting van en differentiatie in het gemeentelijk belastinggebied mogelijk te maken. Je zou voor centrumgemeenten  een deel van de loonbelasting lokaal kunnen maken, of een deel van de winstbelasting van de daar gevestigde bedrijven. Als bijvoorbeeld 5 procent van de winstbelasting naar de gemeenten gaat, dan betekent dat toch geen rampspoed voor de schatkist? Bovendien laat je dit natuurlijk doorwerken in de uitkering van het Gemeentefonds.’

Sommige gemeenten kiezen voor een soort vlucht naar voren, ze bezuinigen nog een tandje extra om ondanks de krapte nieuw beleid mogelijk te maken. Van Dijken heeft daar een genuanceerd oordeel over: ‘Je kunt dat inderdaad doen als het om bezuinigingen van 5 tot 10 procent op het totale budget gaat. Dat doet wel pijn, maar is desondanks niet heel ingrijpend. Je hoeft daarbij nog steeds geen echte keuzes te maken, dat speelt pas als het om hogere bedragen gaat. Hogere besparingen vergroten de kans dat slimmer beleid moet worden bedacht. Daarbij blijft altijd wel een belangrijke vraag hoe nuttig en slim het nieuwe beleid is dat met de extra besparingen mogelijk gemaakt wordt. Extra bezuinigen om met het bespaarde geld het gemeentelijk armoedebeleid overeind te houden oogt wel heel sociaal, maar het is de vraag of het echt wat oplevert. Arnhem probeert dat onder meer te doen door in buitenwijken prullenbakken weg te halen. Dat leidt mogelijk tot verwaarlozing en verloedering op straat, en dat heeft misschien wel een veel slechter effect op de stad dan het overeind houden van het armoedebeleid.’

Toch kunnen er valide redenen zijn om extra te bezuinigen. ‘Ik vind het iets anders wanneer het wordt gedaan om geld in een investeringsfonds te stoppen waarmee een verwaarloosd stuk stad kan worden opgeknapt. Een dergelijke “oorlogskas” kan zinvol zijn nu projectontwikkelaars het door de crisis laten afweten. En wat ook getuigt van visie is de keuze die de gemeente Den Haag maakt om geld uit te trekken voor verlengde leertijden en voor vreemdetalenonderwijs op de basisschool. Dat is een investering in de kwaliteit van je toekomstige beroepsbevolking. Het is moeilijk om het rendement ervan te berekenen, maar het is zeker geen domme investering.’