Een proces van uitsluiting

Ze worden wel ‘de anonieme zwoegers in het vooronder van het schip van Staat’ genoemd, de circa 700 wetgevingsjuristen die werkzaam zijn in departementaal Den Haag. Deze relatief kleine groep (ter vergelijking: op de diverse ministeries zijn meer dan 30.000 beleidsambtenaren actief) heeft naast het schrijven van wetsvoorstellen ook een aanjagende en controlerende opdracht.
   
Maar in de visie van jurist Munish Ramlal, die onlangs promoveerde aan de Rotterdamse Erasmus Universiteit op zijn proefschrift Naar een glazen wetgevingshuis? (ondertitel: Belangeninbreng, transparantie en de wetgevingsjurist in ambtelijk Den Haag), bevindt de wetgevingsjurist zich daarbij in een ‘catch 22-situatie’. De wetgevingsjurist, aldus Ramlal, komt pas in beeld als de beleidsafdeling grotendeels is uitonderhandeld met belanghebbende partijen. Aan besloten en vertrouwelijke gesprekken in de kiemfase en coalitiefase in de aanloop naar een wetsvoorstel neemt de wetgevingsjurist niet of nauwelijks deel. Hij is er alleen bij wanneer de beleidsafdeling hem vraagt erbij te zitten als er mogelijk ‘juridische puntjes’ aan de orde komen. Ramlal: ‘Als de wetgevingsjurist op een gegeven moment het conceptwetsvoorstel toetsen moet op transparantieaspecten, dan tast hij in het duister’.

In de studie van Ramlal staat de vraag centraal hoeveel transparantie het ambtelijke voortraject van nieuwe wetgeving eigenlijk kan verdragen. Dat is een vraagstuk waar de wetenschappelijke wereld al langer mee worstelt. In 2003 publiceerden Suzan Stoter en Nick Huls hun studie Onderhandelend wetgeven. Een proces van geven en nemen, waarin zij empirisch onderzoek deden naar de volledigheid van het wetgevingsproces.

Illustratief voor dit onderzoek is een voorbeeld uit 1996 dat speelde bij het ministerie van Economische Zaken. De kwestie was hoe de productie van groene stroom het beste kon worden vlotgetrokken met nieuwe regelgeving.  In overleg met grotere energiebedrijven als Nuon en Eneco kozen de betrokken ambtenaren van EZ voor een certificatenmodel, dat aan de Tweede Kamer kon worden verkocht als de beste garantie om bij te dragen aan de milieudoelstellingen. Stoter en Huls toonden echter aan dat het gekozen certificatenmodel onvoldoende was afgestemd op de kleinere energieproducenten. Voor deze groep viel de regeling juist nadelig uit en zij maakten er dan ook nauwelijks gebruik van. Het feit dat EZ in de voorbesprekingen van de wetgeving niet met deze partijen om de tafel had gezeten, begon zich te wreken. Ook het parlement was aan de belangen van deze kleinere spelers voorbijgegaan.

Ministerraad
Ramlal: ‘Mijn onderzoek is bedoeld als vervolg op de studie van Stoter en Huls, die beide wetgevingsjurist zijn en als mijn promotoren hebben gefungeerd. Zij deden me het idee ook aan de hand. De kwestie van de macht van de lobbyisten in het wetgevingsproces is al door anderen aangehaald, bijvoorbeeld door Jan Peter Balkenende in diens proefschrift, die fel tegen die invloed was gekant. Het is een onderwerp dat raakt aan de rechtssociologie, en het onderzoek dat ik ernaar heb gedaan had eigenlijk veel weg van journalistiek, in die zin dat ik alle betrokkenen bij de drie wetgevingstrajecten die ik tegen het licht houd moest spreken. Van de betrokken ambtenaren en de lobbyisten tot de verantwoordelijke bewindspersonen.

Ik kan je verzekeren dat het geen sinecure is een afspraak te maken met een drukbezet iemand als Pieter van Geel, de oud-staatssecretaris van Milieu. Soms was het moeizaam om alle informatie los te krijgen, maar uiteindelijk is het me wel gelukt. Ik kreeg zelfs notulen uit de ministerraad onder ogen, maar op advies van mijn promotoren heb ik die maar niet in het proefschrift opgenomen, anders had ik er nog juridische problemen mee gekregen.’

Code rood
In zijn proefschrift reconstrueert Ramlal zoals gezegd drie wetgevingstrajecten. Het eerste is de Tijdelijke wet mediaconcentraties, die ambtelijk werd voorbereid in de periode 2004-2006 op het ministerie van OCW. De wet beoogde de pluriformiteit van de informatievoorziening te beschermen met specifieke eigendomsregels. Na een krachtige lobby van de Nederlandse Dagblad Pers werd de tijdelijke wet in 2011 ingetrokken door minister Van Bijsterveldt. De tweede casestudy behandelt de voorbereiding tussen 2000 en 2007 van twee wetsvoorstellen inzake de distributie van geneesmiddelen binnen de apothekerswereld. De regie was daar in handen van het directoraat-generaal Curatieve Zorg van  het ministerie van VWS. Het derde geval spitst zich toe op de totstandkoming van de nieuwe Drinkwaterwet en speelde in 2010 bij het directoraat-generaal Milieu van het ministerie van Vrom. Ramlal: ‘Mij had het spannender geleken om politiek uiterst gevoelige dossiers, zoals de verhoging van de AOW-leeftijd, tegen het licht te houden, maar het zou onmogelijk zijn om alle betrokkenen bij dat soort dossiers te spreken te krijgen.’
   
Om een beter idee te krijgen van de dagelijkse praktijk van de wetgevingsjurist werkte Ramlal in 2009 een half jaar bij de afdeling Wetgevingskwaliteitsbeleid van de directie Wetgeving van het ministerie van Justitie. Ramlal: ‘Ik deed een soort stage als projectsecretaris van het programma Integraal Afwegingskader, een interdepartementaal protocol voor het maken én verantwoorden van beleids- en wetgevingsvoorstellen. Dat was een leerzame tijd. Ik merkte dat het gezag van een minister of staatssecretaris zeer stringent is, het woord van de bewindspersoon geldt veelal als wet. Naar mijn smaak zou dat best een stukje minder mogen, maar ik denk dat het verband houdt met een typisch Nederlandse attitude, namelijk dat je altijd mee moet werken met een hogere autoriteit. Kritiek wordt ook op het hoogste niveau weggewuifd. Zelfs als de Raad van State zeer kritische kanttekeningen zet bij de Crisis- en Herstelwet haalt de politiek de schouders op, verdwijnt het advies in de diepste lade en gaat men over tot de orde van de dag. Ik heb in mijn tijd op het ministerie in ieder geval nooit  meegemaakt dat iemand een code Rood uitsprak over een bepaalde concepttekst. ’

Uit het onderzoek van Ramlal komt naar voren dat er in het proces van wetsvoorbereiding een proces van uitsluiting plaatsvindt. Beleidsambtenaren zijn geneigd met intimi over de hoofdlijnen van een wet overleg te voeren en belanghebbenden die niet tot deze kring behoren, komen niet aan het woord. Ramlal: ‘Sommige partijen worden ingesloten, anderen buitengesloten. Dat is nadelig voor het evenwicht. Er ontstaat een relatief gesloten circuit, dat moeilijk toegankelijk is voor degenen die niet van oudsher al om de tafel zitten met het ministerie. Consumentenorganisaties, kleinere partijen en nieuwkomers op een beleidsmarkt worden vanaf het prille begin van een wetsvoorbereiding systematisch uitgesloten.

De wetgevingsjurist wordt niet betrokken bij die voorbereidende gesprekken en wordt daardoor telkens voor faits accomplis gesteld. Bij de afwegingen die de wetgevingsjurist vervolgens maakt, bleek het belangrijker zijn de verantwoordelijke bewindspersoon uit de wind te houden in de Tweede Kamer dan overwegingen van meer algemene, rechtsstatelijke aard. Voor de buitenwereld blijft verborgen wat de rol en invloed is geweest van bepaalde lobbies in de kiemfase van nieuwe wetgeving. In mijn visie zou die inbreng zichtbaar moet worden gemaakt. Het ministerie van Justitie en Veiligheid zou nauwer betrokken moeten worden bij de toetsing en borging van transparantie en de Raad van State zou erop moeten toetsen. Maar mijn proefschrift is geen pleidooi voor totale transparantie. Vertrouwelijke gedachtevorming moet ook mogelijk blijven. Transparantie is namelijk als het zonlicht. Het is essentieel, maar te veel ervan is ongezond.’