De kunst van formeren

De afgelopen week was vooral goed te horen met wie de formerende partijen níet wilden samenwerken. VVD-leider Rutte ging maandag praten over de optie Paars-plus, maar liet bij voorbaat weten weinig trek te hebben in regeren met drie linkse partijen. PvdA-leider Cohen sprak zich op zijn beurt uit tegen een coalitie met CDA en VVD. ‘Ik lig natuurlijk niet onder de tafel bij de besprekingen,’ zegt hoogleraar politicologie Rinus van Schendelen, ‘maar wat ik via journalisten hoor, stemt mij niet heel optimistisch.’ Ook Jan Vis, Ed van Thijn en Boele Staal hebben zorgen.  In het geval van Van Thijn geheel losstaand van de persoon van Rosenthal die hij onder meer als grondlegger van de bestuurskunde bij crisis- en calamiteiten zeer respecteert. Hoe bezien deze oud-informateurs de formatieperikelen en welke suggesties hebben zij om het spel van formeren tot een goed einde te brengen?

Ten eerste is de locatie die de informateur heeft gekozen – in de Eerste Kamer midden op het Binnenhof, waar journalisten en politici dezelfde in- en uitgang gebruiken – niet geweldig, vindt Van Schendelen. ‘Je moet een locatie kiezen ver weg van het Haagse gedoe, op de hei of in Beetsterzwaag voor mijn part, want dan heb je kans dat de onderhandelende partijen na het gesprek niet meteen terugrijden maar rond blijven hangen tot ze weer op gesprek moeten. Zo komen ze elkaar tegen en raken ze vanzelf aan de praat.’ Het interieur van Rosenthals kamertje in de Eerste Kamer is volgens Van Schendelen typerend voor de atmosfeer van de gesprekken: ‘Die is houterig, er is geen ambiance’.

Van Schendelen werd in 2002 benoemd tot informateur in Rotterdam toen Leefbaar met 17 van de 45 raadszetels de grootste partij werd. Hij slaagde erin de formatie in 4,5 dag af te ronden. Dat deed van Schendelen door te kiezen voor een Roomse aanpak van formeren die er volgens hem kortgezegd op neer komt ‘dat je de partijen zelf aan het werk zet en niet de agenda naar je toehaalt’.  De partijen kennen immers de nuances, de gevoeligheden, de haken en ogen van onderwerpen veel beter dan de informateur. ‘De ander enige ruimte laten, iets gunnen’, is cruciaal in de Roomse – ook wel de Belgische – aanpak van onderhandelen genoemd, die zich volgens Van Schendelen in soepelheid onderscheidt van de stijve protestantse of Hollandse methode. ‘Roomse rakkers denken nou eenmaal meer vanuit de ander dan bijbelfanaten,’ licht hij het cultuurverschil toe, dat volgens hem onder de Moerdijk al te merken is. ‘Roomse rakkers zijn ook kooplui die nooit hun eigen belang vergeten, maar ze geven de ander wel ruimte.’ Geven en nemen, daar draait het om in onderhandelingen, aldus Van Schendelen. ‘Protestanten staan op zenden, op breken en drammen. En je ziet wat er dan gebeurt;  na acht jaar zenden van Balkenende klapte de kiezer dicht.’

‘Ik begrijp dat Rosenthal weinig doet met koppels, terwijl je het als informateur juist van deze duogesprekken moet hebben, waarna je vervolgens ook snel doorpakt naar trio’s ,’ vervolgt Van Schendelen. De ‘houten poppenkast’ van de huidige formatie is volgens hem een goed voorbeeld van een protestantse formatie zoals wij die volgens hem sinds 1977 voortdurend hebben gehad. ‘De laatste Roomse formatie was die uit 1977 toen Wiegel en Van Agt zich in het Haagse Bistroquet ogenschijnlijk in één avond met elkaar verstonden.’ De calvinistische werkwijze leidt er volgens Van Schendelen toe dat formaties bij ons veel langer duren dan die in de ons omliggende landen. ‘Als je alle formaties sinds de Tweede Wereldoorlog bij elkaar optelt kom je uit op een regeringloos tijdperk van 6,5 jaar op 64 jaar, dramatisch, vindt Van Schendelen. Bij onze buren gaat het aanmerkelijk sneller. Cameron en Klegg hebben elkaar in verkiezingstrijd op leven en dood bevochten, maar na de verkiezingen waren ze er in vijf dagen uit met een regeerakkoord van zeven pagina’s waar geen informateur aan te pas kwam, benadrukt Van Schendelen. In Duitsland, waar het op papier ingewikkeld formeren is vanwege de zestien Länder en de Duitse striktheid, kon onder topregie van Angela Merkel en Westerwelle in dertig dagen een regeerakkoord gesloten worden. Bij ons duurt het formeren gemiddeld twee maanden.  Zelfs de Belgen, van wie wij zeggen dat de formaties moeizaam verlopen, zijn sneller volgens de tellingen van Van Schendelen. Onze kortste formatie (in 1988) duurde even lang als de langste Belgische formatie – dat was die van Leterme I. ‘Je ziet  ook hoe anders de Belgen het formeren aanpakken,’ duidt de politicoloog de ontwikkelingen bij onze zuiderburen. ‘Bart de Wever, de grote overwinnaar van de verkiezingen, heeft eerst het premierschap aan Di Rupo aangeboden. België kent niet ons type informateur, toch meestal iemand uit de buitenring, maar de Belgische winnaar van de verkiezingen neemt zelf het voortouw in de formatie. Vertaald naar onze situatie zou dit betekenen dat Wilders of Rutte nu aan het formeren was.’

In de uitlatingen van de fractieleiders op het Binnenhof ziet hij ‘hoofdrolspelers die achterover leunen’. Van Schendelen: ‘Ze stellen hun eisen als ware het bestellingen, ze reppen niet over geven. Dat komt natuurlijk omdat ze met Rosenthal toch geen zaken kunnen doen. Hij kan immers niet leveren. In Rotterdam heb ik partijen niet die kans gegeven. Ik heb geen keuken en ook geen partij. Ze moeten met elkaar zaken doen. De formateur is slechts het oliemannetje dat het proces smeert met tips en tempo en zo nodig een goede fles wijn.’

Chemie
Ed van Thijn, die in 1977 betrokken was bij de langste formatie ooit, herkent wel het een en ander in de lezing van Van Schendelen. ‘Van Agt had destijds na de slijtageslag van maandenlang praten kennelijk behoefte aan een hartelijke omgeving, die bij ons natuurlijk ver te zoeken was. Zo kwam het dat de PvdA, die de verkiezingen grandioos had gewonnen, het toch af moest leggen tegen een goed glas wijn en de bonhommie van de VVD. ‘Chemie is natuurlijk heel belangrijk in het voorspel, en vaak beslissend in het eindstadium van het formeren,’ zegt Van Thijn. Hij publiceerde vlak voor de verkiezingen het boek De formatie, waarin hij onder meer de enorme verkiezingswinst van de PVV voorspelde. ‘Je weet dat de peilingen niet kloppen vanwege wat we vroeger met betrekking tot de CPN het BVD-effect noemden: PVV-stemmers stemmen in het stemhokje anders dan ze tegen de enquêteur zeggen.’

De huidige formatie loopt in grote lijnen volgens het worstcase-scenario dat Van Thijn in zijn boek schetst. Ook hier loopt een rechtse coalitie spaak. Informateur Rinnooy Kan ziet vervolgens weinig aanknopingspunten voor een middenkabinet of de Paars-plus-variant. De Deense optie, waarbij Wilders vanuit de Kamer een minderheidskabinet gedoogt, is door de koningin reeds verijdeld doordat ze in haar opdracht de eis opnam dat de coalitie vruchtbaar moet kunnen samenwerken met de Staten-Generaal, duidt Van Thijn. ‘Dat betekent dat het kabinet ook het vertrouwen moet hebben van de Eerste Kamer, waar de PVV nu geen zitting heeft. Zie hier de complicatie waar Rosenthal mee moet werken en die langdurig formeren voorspelt. ’

Ook staatsrechtsgeleerde Jan Vis, die als informateur  in 1994 een belangrijk aandeel had in de totstandkoming van Paars I, voorspelt een lastige formatie. Rutte, Cohen en Wilders hebben alle drie geen ervaring met onderhandelen en ook Verhagen, die weliswaar in Beetsterzwaag op de achtergrond betrokken was, Halsema en Pechtold hebben geen noemenswaardige ervaring volgens Vis. ‘De kans is groot dat ze niet voldoende in de materie zitten en dat informatie die niet eerder geuit is, uiteindelijk tot een breekpunt leidt.’ De informatie van Vis in 1994 mislukte. Hij moest de koningin mededelen dat een Paarse coalitie ‘thans niet mogelijk was’. Bolkestein kwam op het eind ineens met financiële bezwaren die hij eerder niet had verwoord, vervolgt Vis. De toenmalige VVD-fractievoorzitter was waarschijnlijk door iemand uit de fractie op de cijfers gewezen. Vis: ‘Als de onderhandelende politici niet goed thuis zijn in de materie of onvoldoende kennis en ervaring hebben is er soms de neiging uit angst of onzekerheid halsstarrig vast te blijven houden aan de standpunten en geen ruimte te geven.’

De keuze voor Rosenthal vindt Vis in de huidige setting niet zo gelukkig. ‘Rosenthal is een professor die senator is en weinig politieke ervaring heeft. Hij heeft in elk geval geen staat van dienst waar zijn gesprekspartners van onder de indruk zijn. Hij heeft ook geen ministeriële ervaring. Rein-Jan Hoekstra, die de laatste jaren wel werd gevraagd, had als SG van Algemene Zaken dichtbij het vuur gezeten.  Ik heb destijds de klus gedaan met Klaas de Vries en Van Aardenne. De laatste had als minister van Economische Zaken tijdens de RSV-enquete grote schade opgelopen. Kok en Van Mierlo hadden achting voor deze man die de nodige butsen en builen had opgelopen en toch zijn hart voor de politiek niet had verloren.’

Zal Rosenthal voldoende gewicht in de schaal kunnen leggen? ‘Femke Halsema liet zich in het RTL Nieuws ontvallen dat ze van Rosenthal moest zeggen een goed gesprek te hebben gehad, wat niet op een groot ontzag wijst. Maar gelukkig heeft Beatrix meer ervaring dan wie ook,’ zegt Vis. ‘Iedereen die vindt dat zij te veel een rol heeft in de formatie maakt een historische vergissing.’ Een voorbeeld daarvan maakte hij mee bij Paars I , toen Beatrix besloot het advies van Tjeenk Willink die na Vis de opdracht kreeg te informeren, niet te volgen. Tjeenk Willink wilde Bolkestein als formateur laten benoemen, maar Beatrix voorzag een politieke afrekening – Bolkestein was geen warm voorstander van Paars – en benoemde Kok. ‘De koningin is neutraal. Haar enige doel is dat er snel een kabinet komt, de politieke kleur daarvan zal haar een zorg zijn. Politici hebben altijd een dubbele agenda. Ze willen politieke winst scoren.’

Afbraak
Je ziet het nu al gebeuren, observeert Vis. ‘Rutte heeft gewonnen, maar de afbraak  is al begonnen. De andere politieke partijen zullen proberen de overwinnaar zo klein mogelijk te houden, zodat ze zoveel mogelijk van hun eigen programmapunten kunnen inwisselen.’ De formateur heeft volgens Vis de taak de onderhandelingspunten goed in kaart te brengen om de koningin te informeren over welke punten het gaat. Vis: ‘Dat is zo gekomen omdat Wilhelmina er gek van werd dat ze iedere keer alle fractievoorzitters afzonderlijk moest ontvangen. Informeren is daarom ook letterlijk informeren.’

Om dat te kunnen moet eerst opgespoord worden wat hard en wat onderhandelbaar is. Naarmate de informatie langer duurt wordt er meer onderhandeld, is de ervaring van Vis. ‘Partijen weten in beginsel ook niet van elkaar wat onderhandelbaar is. Pas in een bepaald stadium zeggen ze dit tegen elkaar, maar ze beginnen er niet mee. Als je alle punten op tafel weet te krijgen, zit je lekker,’ aldus Vis.  De AOW zal geen punt zijn, zeker niet nu werkgevers en werknemers een akkoord hebben bereikt, de hypotheekrente zal er wel aan gaan. Maar op gebied van onderwijs, zorgvergoeding en milieu heb ik geen idee wat ze belangrijk vinden.

‘De ellende is eigenlijk pas net begonnen,’ zegt Vis. ‘Iedereen die wat langer meeloopt weet dat wij in Nederland stabiliteit kenden vanwege de grote middenpartij het CDA, die de ene keer met rechts de andere keer met  links een coalitie vormde. Nu is het midden weg en kun je eigenlijk niet anders dan kleine meerderheden creëren. Links en rechts verbinden is moeilijk. We moeten rekenen op een groter verloop van kabinetten en wellicht onervaren ministers. Je kunt het een beetje vergelijken met het onmachtige bestuur van de vierde Franse republiek.  Het verloop van de regeringen was in Frankrijk zo groot dat je gemakkelijk een keer aan de beurt kwam voor een ministerschap, tot er in de vijfde republiek een gekozen president kwam met vergaande bevoegdheden. Maar, vervolgt Vis, we moeten de zaak ook niet dramatiseren. Zolang het onze belangrijkste handelspartner Duitsland goed gaat, zal het allemaal wel meevallen.

Van Thijn is zorgelijker. ‘Er staat natuurlijk nogal wat op het spel. We hebben niet alleen een kabinet nodig, we hebben een stabiel kabinet nodig, dat over voldoende draagvlak beschikt om ingrijpende maatregelen te kunnen nemen,’ zegt hij. Van Thijn verwijst naar hoe moeilijk de Duitse CDU en de FDP het hebben na de megabezuinigingen die zijn aangekondigd. ‘Als zelfs een leider als Merkel, een vrouw met staatsmannenallure, al zo wordt weggeschoffeld in de publieke opinie, slaat de schrik je om het hart,’ zegt hij. De grote bedreigingen van deze tijd vragen volgens hem helaas om een sterker kabinet dan nu te verwachten is. 

In zijn boek komt hij uit op een extra-parlementair zakenkabinet als minst slechte optie. De politiek leiders blijven in dit scenario in de Kamer, terwijl wijze mannen en vrouwen met een politieke achtergrond, maar niet noodzakelijkerwijs ook politicus, zitting krijgen in het kabinet. Namen als Pieter Winsemius, Alexander Rinnooy Kan, Neelie Kroes, Dick Berlijn, Bernard Wientjes, Els Swaab en Joan Leemhuis noemt hij hierbij. De variant dus waarin in de vorige setting Wijffels premier had moeten worden en Balkenende naar Washington werd gestuurd. We zullen zien of Van Thijn gelijk krijgt.

Boele Staal: ‘Breng de breekpunten naar buiten’

‘Wat ik mis nu het rechtse kabinet voorlopig van de baan is, is dat partijen ook in de pers duidelijk maken waarom ze niet met de PVV willen,’ zegt Boele Staal. Het kersverse Eerste Kamerlid en voorzitter van de Nederlandse Vereniging van Banken werd na de zege van de PVV in de Haagse gemeenteraadsverkiezingen gevraagd als informateur. De onderhandelingen spitsten zich er al snel toe op het hoofddoekjesverbod, vertelt hij. ‘Het is de taak van de informateur om helder te maken wat partijen per se willen, maar ook wat blokkeert,  zegt Staal. ‘Ik heb met name heel secuur afgepeld wat de PVV precies bedoelde met het hoofddoekverbod en hoe ver de andere partijen ermee wilden gaan. De andere partijen konden zich nog wel vinden in geen religieuze uitingen achter het loket, maar een onderscheid tussen keppeltjes en hoofddoekjes ging ze te ver. De PVV wilde alleen voor bezoekers aan de stad een uitzondering maken. Mijn conclusie was: door deze onverzettelijkheid sluit de PVV zichzelf uit, ze wil kennelijk niet in het college.’ Staal besloot vervolgens het strijdpunt ook expliciet in de openbaarheid te brengen. ‘De kiezer heeft recht te weten welke punten beslissend zijn, ’ vindt hij. Volgens hem is dit bij de SP in de vorige kabinetsformatie niet goed gegaan. ‘Op een of andere manier is toen niet duidelijk op tafel gekomen waarom een coalitie met de SP er niet kon komen. Dat blijft zeuren. We moeten natuurlijk voorkomen dat de kiezer denkt dat  “ze  ons toch niet moeten. Breng de breekpunten naar buiten, dan gaat het ook ergens over. De conclusie dat partijen niet willen is immers een heel andere dan dat ze niet kunnen vanwege de anti-islam-maatregelen. Daarnaast moet je ook laten zien hoe je de wens van de kiezer uiteindelijk wel honoreert. ’