De mythe van de dejuridisering

Het lijkt al jarenlang de grote droom van veel burgers en bedrijven die gretig is overgenomen door de politiek: minder regels. En als dat niet kan, dan in ieder geval minder regeldruk. Het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende IV riep op tot ‘minder regels en bureaucratische lasten’ en ook in de recente verkiezingsprogramma’s komt het – overigens niet nauwkeurig gedefinieerde – woord ‘regeldruk’ frequent voor: CDA, ChristenUnie en D66 gebruiken het drie keer, de SGP zelfs vier keer. Met zoveel aandacht moet er zo langzamerhand op dit gebied toch wat gebeuren, zou je zeggen.

Dat is nog maar de vraag. De redactie van de vroegere Staatscourant en van het huidige SC verricht sinds jaar en dag nijver telwerk naar het aantal wetten en regels dat de overheid over de natie uitstort. Daaruit blijkt dat het aantal al jarenlang behoorlijk constant is.

In de periode september 2008  augustus 2009, ruwweg parallel lopend met het parlementaire jaar, verschenen er 630 staatsbladen. Er waren het afgelopen decennium weliswaar jaren met meer (763 staatsbladen in 2001-2002) maar ook met aanzienlijk minder (550 staatsbladen in 2002-2003). De verklaring voor dat verschil is dat 2001-2002 het laatste jaar was van Paars II, toen ‘het geld tegen de plinten klotste’ en er naar hartelust nieuw beleid met de bijbehorende wet- en regelgeving kon worden gemaakt. In 2002-2003 beleefden we de chaotische periode van het 87-dagen kabinet-Balkenende I. Gemiddeld genomen verschenen er tussen 2001 en 2009 per jaar bijna 670 staatsbladen. Een optimist ziet in de score van vorig jaar dus een daling, maar als dat al zo is, dan is er hooguit sprake van een afvlakking van de groei van het aantal wetten.

Bij de lagere regelgeving in de Staatscourant is de variatie iets groter: jaarlijks verschijnen er 1.400 tot 1.900 regelingen; het gemiddelde komt voor genoemde periode uit op 1585. Dat zijn dan alleen de ministeriële regelingen, maar daarbij komt nog pseudo-regelgeving in de vorm van beleidsregels, circulaires aan gemeenten, aanwijzingen en richtlijnen aan het Openbaar Ministerie, en bekendmakingen van de staatssecretaris van Financiën aan de Belastingdienst.  Dan zijn er ook nog richtlijnen van instellingen als CROW, convenanten, intentieverklaringen – al dan niet met inspanningsverplichting, memorandums of understanding, enzovoort. Allemaal geen ‘echte’ regelgeving, maar in de praktijk wel zo gebruikt.

Ook hierbij geldt: de hoeveelheid is behoorlijk constant, ongeacht de signatuur van een kabinet. Een en ander betekent niet dat er een even grote netto toename is van het aantal geldende regels; veel staatsbladen en ministeriële regelingen zijn vervangingen van eerdere wetten en regels. In een op verzoek van de Eerste Kamer samengesteld overzicht maakte minister Hirsch Ballin van Justitie onlangs bekend dat er in totaal 9.477 geldende regelingen zijn, bestaande uit 132.000 artikelen. Een paar jaar geleden waren dat er volgens de bewindsman nog bijna 140.000. Ook hierbij geldt: optimisten zullen een afname zien, maar die is wel beperkt.

Vertwintigvoudigd
‘Constant? Was het maar waar, de afgelopen twintig jaar is de hoeveelheid regelgeving eerder vertwintigvoudigd,’ reageert CDA-senator Eric Janse de Jonge als hij met deze cijfers wordt geconfronteerd. Het klopt inderdaad dat het aantal formele wetten ongeveer gelijk blijft, maar Janse de Jonge wijst op de toename van delegatiewetgeving. Dat wil zeggen dat de wet slechts algemene regels geeft en dat de invulling daarvan wordt gedelegeerd naar Algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen.

Janse de Jonge ziet dat niet zo gauw veranderen, alle lippendienst ten spijt. ‘Het is een Pavlov-reactie van de politiek om alle problemen met regelgeving te lijf te gaan. En door de onuitroeibare neiging om alles in detail te willen regelen worden die regels vervolgens ook nog eens uitgebreid en ingewikkeld. Het ergste is dat bij zorg en onderwijs. Er is zoveel lagere regelgeving dat de scholen het niet kunnen bijhouden.’

SP-senator Arjan Vliegenthart herkent het probleem. ‘De samenleving is steeds complexer geworden, er zijn meer regels nodig,’ reageert hij. ‘Maar wat zeker ook meespeelt is dat het afschaffen van regels niet zulk eervol werk is, daar ga je als minister niet de geschiedenis mee in. Maken is belangrijker dan breken.’

Het probleem signaleren is één ding, iets eraan doen is een stuk lastiger, erkennen beiden. Janse de Jonge: ‘Politici en ambtenaren hebben belang bij regels, ze kunnen ermee sturen vanuit Den Haag. Vergeet vervolgens de lobbyclubs niet, die veroorzaken ook veel regelgeving, en zeker niet de minste  zijn de adviesbureaus; vooral op fiscaal en notarieel gebied en op het terrein van natuurontwikkeling zijn die heel actief. De Tweede Kamer laat zich bij gebrek aan een eigen visie door deze “ijzeren ring rond de politiek op sleeptouw nemen.’

Desondanks ziet de CDA’er mogelijkheden voor verbetering: ‘De directeur wetgeving van een departement moet vetorecht krijgen om te kunnen bepalen of een wet er komt of niet, zijn positie is nu te zwak. Verder moet het bureau voor de wetgeving van de Tweede Kamer deregulering expliciet als taakopdracht krijgen, en tenslotte moeten we eindelijk écht gaan decentraliseren door bevoegdheden ook werkelijk aan de gemeenten te geven. Nu worden er alleen zaken over de schutting gegooid mét een heleboel regels eraan vast.’

Ook Vliegenthart noemt ‘de mythe van de deregulering’:  ‘De landelijke overheid draagt wel bevoegdheden over, maar blijft het proces nauwkeurig volgen door middel van regels. Juist dat wordt als knellend ervaren, dat is regeldruk.’

Het onderwerp gaat de Eerste Kamer in ieder geval ter harte. Onlangs kreeg minister Huizinga van Vrom naar aanleiding van het Activiteitenbesluit met algemene milieuregels een aantal vragen over regeldruk voor de kiezen. De meest fundamentele vraag van de senatoren was hoe het komt dat een systeem dat nu zou lijden onder te veel regeldruk ooit via een politieke meerderheid tot stand is gekomen. ‘Waarom was dat destijds een goede zaak en nu niet meer?’

Het is bijna een retorische vraag en de minister moest er het antwoord eigenlijk op schuldig blijven – niet als enige waarschijnlijk. Een diepgaand debat hierover is wenselijk.

Kampioen wetmaker?

Nederland kent ongeveer 670 nieuwe wetten en wetswijzigingen per jaar. Is dat veel? Ter vergelijking: in het kalenderjaar 2008 verschenen er in het Duitse Bundesgesetzblatt 125 Gesetze, in 2009 waren het er 150. Dat lijkt veel minder, maar daarbij moet worden bedacht dat de verschillende Bundesländer er hun eigen wetten en regels aan toevoegen. Iets dichter bij huis, in het Belgisch Staatsblad, werden in het kalenderjaar 2008 143 wetten afgekondigd ,tegen 348 in 2007, een nogal heftige fluctuatie. Maar net als Duitsland is België een federale staat met vele regeringen die elk hun eigen wetgevingsprocedures kennen. Directe getalsmatige vergelijkingen zijn derhalve lastig te maken.

Operatie regeldruk

Het vierde kabinet Balkenende splitste de aanpak van regeldruk uit naar bedrijven enerzijds en naar burgers, professionals en overheden anderzijds. Verantwoordelijk voor het bedrijfsleven waren de ministeries van Economische Zaken en Financiën. De verbindende schakel tussen de bewindslieden en de doelgroep werd gevormd door de Commissie Regeldruk Bedrijven onder leiding van VNO-NCW-voorzitter Bernard Wientjes. De commissie, die officieel nog bestaat tot april 2011, heeft tot taak de plannen van het kabinet te beoordelen en kwesties te agenderen bij bedrijfsleven en politiek. De aanpak van regeldruk voor de andere groepen lag bij het ministerie van BZK. Dat richtte een online meldpunt in en sloot akkoorden met medeoverheden. De waakhond voor de kabinetsbrede aanpak is het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal), dat de lastendruk van nieuwe plannen in kaart brengt. Daarnaast leert Actal departementen hoe ze dit zelf kunnen bewaken. Zodra die missie is geslaagd, wil het adviescollege zichzelf opheffen.

Verantwoordelijke partijen:
• Het cluster Regeldruk en Administratieve Lastenvermindering (REAL, BZK).
• Taskforce Regeldruk Gemeenten (Gemeenten en rijk)
• Regiegroep Regeldruk (EZ en Financiën)
• Minder regels, meer service (Programma Rijk en gemeenten)
• Commissie Regeldruk Bedrijven (bedrijfsleven en rijk)
• Actal