Essay: Kiezen voor een huis met uitzicht

Bezuinigingen dwingen tot creativiteit. Vrijwel alle politieke partijen zijn van mening dat verantwoordelijkheden bij de overheid te diffuus verdeeld zijn, waardoor verantwoordelijkheidsgevoel voor het geheel ontbreekt. Het algemene beeld dat uit de verkiezingsprogramma’s en het regeerakkoord opdoemt is dat teveel overheden zich bezighouden met de uitvoering van publieke taken. Hierdoor is een bestuurlijk circus ontstaan dat voor burgers niet meer is te overzien. Door deze ‘bestuurlijke drukte’ wordt legitiem bestuur bemoeilijkt en besluitvorming vertraagd. Alle partijprogramma’s wezen op fundamentele heroverweging op en van alle bestuurslagen. Ook het regeerakkoord spreekt van structuuraanpassingen, zoals beperking van het aantal ministeries, opschaling van provinciaal bestuur in de Randstad, gemeentelijke herindelingen en afschaffing van stadsregio’s. Dit alles betekent ook minder ambtenaren. Aanpassing van de structuur en ‘minder overheid’ lijken de toverformule om bijna eenderde van de ombuigingsopgave te realiseren. Onze ervaring leert echter dat structuurvisies zelden overeind blijven wanneer deze geconfronteerd worden met de inhoudelijke beleidsvoornemens. 

Oude tijden herleven
Retoriek van publieke hervormingen is vaak dominanter dan de werkelijke veranderingen. Dit is in Nederland vooral het geval geweest van 1980-1997, met name gezien de decentralisatieambities. Dit proces bestond grotendeels uit een machtsworsteling waarbij de departementen zich tegen decentralisatie van macht naar provincies en gemeenten verzetten. Het eerste kabinet-Lubbers (1982-1986) had grote ambities om het financieringstekort te verminderen door afslanking van overheidsdiensten en decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden. Verantwoordelijkheden werden echter maar in beperkte mate gedecentraliseerd naar decentrale overheden. De ervaringen met de ‘grote operaties’ laten zien dat de politiek ook bereid moet zijn om de eisen en verwachtingen aan de uitvoering van publieke taken bij te stellen.

Decentralisatie kan tot onzekerheid omtrent coördinatie binnen en door departementen leiden. Verzet kan echter ook vanuit de lagere bestuurslagen komen. Er werd vooral onder de Grote Efficiency Operatie (1990) buitenproportioneel gedecentraliseerd. Gemeenten kregen grote hoeveelheden nieuwe taken toebedeeld, terwijl tegelijkertijd bespaard moest worden. Zonder een goede onderbouwing of facilitering van de voorgenomen decentralisatie stuiten decentralisatiepogingen ongetwijfeld op verzet. Zie hier ook een parallel met de huidige discussie. Ook nu heeft VNG aangegeven de ambities uit het regeerakkoord onrealistisch te vinden.

Bij recentere grote programma’s, zoals het programma Andere Overheid (2004) en het programma Vernieuwing Rijksdienst (2008-heden), werden de voornemens tot reorganisatie, decentralisatie of inkrimping niet altijd vertaald in politieke keuzes. Maatschappelijke en politieke aandrang tot de uitvaardiging van nieuwe regelgeving is vaak miskend bij de inzet op reorganisatie en afslanking. Deze miskenning werd de afgelopen jaren bij het programma Vernieuwing Rijksdienst geïllustreerd. De politiek besloot tijdens het programma geld uit te trekken voor nieuwe ambtenaren, nieuwe ambities naast de afslankingsopgave. Zo is het programma weliswaar succesvol in zijn afslankingsdoelen, maar zonder bijbehorende politieke keuzes geen afgeslankte rijksdienst.

Een huis zonder uitzicht
Afslanking van de overheid en fundamenteel reorganiseren blijken ook vandaag de dag populaire ingrediënten om het overheidstekort terug te dringen. In de discussies over de organisatie van het openbaar bestuur en het juiste schaalniveau zijn er echter tal van afwegingscriteria waarmee het kabinet rekening moest houden. De ambitie van VVD en CDA tot samenvoeging van waterschappen en provincies heeft het regeerakkoord niet gehaald. Er werd in de programma’s geen rekening gehouden met het feit dat de opgaven niet om eenzelfde schaalniveau vragen. Zo zouden de buitengrenzen van de nieuwe constructies door gemeenten heen komen te lopen wanneer de stroomgebiedbenadering voor waterschappen wordt aangehouden, terwijl vanuit provinciaal oogpunt de gemeenten onder één provincie moeten vallen.

In het regeerakkoord wordt, net als in het regeerakkoord van 2007, gekozen dat ‘per terrein ten hoogste twee bestuurslagen betrokken zijn bij hetzelfde onderwerp’. Tegelijkertijd werd er de afgelopen jaren trots gepronkt met samenwerkingsconstructies als bij Ruimte voor de Rivier en Randstad Urgent. In programma’s als deze, waarin de meervoudige opgave van ‘een onderwerp’ wordt erkend, zijn diverse bestuurslagen betrokken. Maximaal twee bestuurslagen per onderwerp zal ook nu niet realistisch blijken. Het regeerakkoord lijkt een huis zonder uitzicht voor te stellen.

Niet het huis, maar de woonwens centraal
Maatschappelijke vraagstukken laten zich niet zonder spanning begrenzen in schaalniveaus en beantwoorden door decentralisatie. De opgaven dwingen tot samenwerking en differentiatie waarbij afwegingscriteria zorgvuldig moeten worden toegepast. De grote bezuinigingsopgave wordt nu als hefboom gebruikt om één overheid te vormen. Maar de discussie moet niet om zo min mogelijk etages in ons bestuurlijke huis gaan. Door te redeneren vanuit de oplossing kunnen de werkelijke problemen over het hoofd worden gezien. De zoektocht vanuit de opgave moet zich richten op het optimale schaalniveau en benodigde samenwerkingsverbanden. Zo ontstonden bijvoorbeeld de stadsregio’s. Gevierd door gemeenten, verguisd door provincies. Ingesteld op basis van regionale behoeften, nu het voornemen tot afschaffing op basis van een structuurvisie op één overheid.

De moeilijke afweging tussen verantwoordelijkheid op nationaal niveau en democratische responsiviteit op lokaal niveau maakt dat de herverdeling van taken, bevoegdheden en middelen altijd een weerbarstig en traag verlopend proces is. De dynamiek onder kiezers leidt tot voortgezet moeizaam manoeuvreren, van welk kabinet dan ook. Een constante paradox tussen schaalvergroting en schaalverkleining. Deze is te overbruggen door voortdurend te streven naar oplossingen waarbinnen een zo hoog mogelijke kwaliteit van overeenstemming kan worden bereikt. Deze oplossing toont dat het een voortdurend conflict is waar vaak geen eenduidig ‘structuurantwoord’ op mogelijk is.

Wat kunnen wij allen prachtig dromen over een nieuw huis. Maar wat weerbarstig blijken de bijbehorende inhoudelijke keuzes en politieke verantwoordelijkheid. Zonder inhoudelijke afweging en politieke keuzes blijken voorgenomen reorganisaties papieren exercities. Laten we redeneren vanuit de woonwens: een bestuurlijk huis, dat dynamisch op maatschappelijke vraagstukken kan inspelen. Wanneer dan blijkt dat een verdieping leegstaat, volgt de juiste structuuroplossing. Laten we kiezen voor een huis met uitzicht.