Kamer moet investeren in informatie

Guido Enthoven promoveerde eind januari op basis van een uitgebreid onderzoek over de informatierelatie tussen regering en parlement. Zijn langdurige en gedegen onderzoek heeft geresulteerd in een proefschrift van in totaal bijna 800 pagina’s. Alleen al de samenvatting telt zestien dichtbedrukte pagina’s. Enthoven heeft het verwijt willen vermijden dat hij zelf informatie zou achterhouden, dus eindigde alles wat hij te weten kwam in zijn proefschrift. Het verwijt dat hij wel wat secuurder had kunnen selecteren uit al het beschikbare materiaal, ligt dus voor de hand. Nu is het resultaat van zijn onderzoek letterlijk en figuurlijk loodzwaar. Dat is jammer, want de hoofdlijn van zijn bevindingen en analyse verdient een breed publiek. Enthoven is bij zijn onderzoek grondig te werk gegaan en heeft ondermeer zeventig betrokkenen geïnterviewd en ruim dertig parlementaire enquêtes en onderzoeken geanalyseerd. Hij heeft internationaal vergelijkend onderzoek gedaan onder dertig landen. Lezers van PM konden interactief participeren in zijn onderzoek.

De analyse van Enthoven snijdt hout. Er is sprake van een terugkerend patroon van gebrekkige informatievoorziening door de regering aan het parlement: onjuiste informatie, tekortschietende informatie, verhullende informatie, misleidende informatie, selectieve informatie en overdadige informatie. Dit patroon wordt uitvoerig geschetst en gelardeerd met tal van relevante voorbeelden. Ook krijgt de lezer een goed beeld van de vaak uiteenlopende visies van diverse betrokkenen op dit proces van informatieverstrekking. Na lezing blijft de lezer toch achter met een lichtelijk gevoel van onbehagen. De analyse is een goede bevestiging van wat we al wisten of op zijn minst vermoedden. Maar aan een aantal aspecten die deze bevestiging zouden kunnen verdiepen, besteedt Enthoven te weinig aandacht.

In de eerste plaats blijft de welhaast filosofische vraag onbeantwoord hoe verwijtbaar gebrekkige informatieverstrekking is. In sommige gevallen is er immers geen sprake van verwijtbaarheid. In andere gevallen blijkt de gebrekkigheid van de informatievoorziening pas na verloop van tijd en op basis van nieuwe inzichten. Het kan een alom geaccepteerd gebruik zijn om bepaalde informatie niet te verstrekken, maar door een incident wordt de niet verstrekte informatie plotseling relevant en belangrijk. Mag dat incident dan de maat zijn waaraan het verleden wordt getoetst? Een praktijkvoorbeeld kan deze vraag verduidelijken. Een burgemeester van een grote stad was nooit geïnteresseerd in onbevestigde geruchten die de politie voorafgaand aan risicovoetbalwedstrijden opving. Totdat er na een wedstrijd plotseling flinke relletjes ontstonden, die misschien iets te maken hadden met een vaag, onbevestigd gerucht dat bij de politie was binnen gekomen. De burgemeester gaf de politie toen de zwarte Piet. Terecht?

Ik mis in de dissertatie van Enthoven een analysemodel om te bepalen wanneer gebrekkige informatievoorziening malicieus is, onprofessioneel of onhandig. Dat maakt voor de verwijtbaarheid veel uit. Gebrekkige informatievoorziening is malicieus, wanneer de verstrekker de bedoeling heeft om de Kamer op het verkeerde been te zetten. Gebrekkige informatievoorziening is onprofessioneel wanneer er sprake is van een verkeerde, ondeskundige afweging bij de selectie van de te verstrekken informatie. Gebrekkige informatievoorziening is onhandig als de verstrekte informatie achteraf door veranderde omstandigheden in een nieuw daglicht komt te staan.

Mijn tweede gevoel van onbehagen betreft de suggestie in de dissertatie dat de gebrekkige informatieverstrekking vooral de schuld is van de ambtenaren. Een van de hoofdconclusies van Enthoven is dat informatievoorziening door de ambtenaren aan de minister regelmatig ondeugdelijk is. Soms wordt de minister cruciale informatie onthouden, zo schrijft hij. En omdat de minister niet goed wordt geïnformeerd kan deze de Kamer ook niet goed informeren. Deze conclusie wordt onvoldoende onderbouwd. Natuurlijk zal er sprake zijn van situaties dat ambtenaren de minister gebrekkig informeren. Maar ook hier moet rekening worden gehouden met de eerder aangegeven driedeling van malicieus, onprofessioneel of onhandig. Daar gaat Enthoven aan voorbij. Ook gaat hij wat te makkelijk voorbij aan de verantwoordelijkheid die ministers zelf hebben voor een adequate informatievoorziening van het parlement, met name voor de politieke aspecten daarvan. Hier is sprake van een witte vlek die nader onderzoek verdient.

Mijn derde punt van onbehagen betreft de wijze waarop ministeries omgaan met onwelgevallige rapporten van externe onderzoeksbureaus. Met name dit onderwerp behandelde Enthoven in zijn artikel in PM van deze maand. Hij richtte zijn pijlen vooral op de algemene voorwaarden (Arvodi) die van toepassing zijn op deze onderzoeken en die ministeries te makkelijk de mogelijkheid bieden om onwelgevallige rapporten in een diepe la te stoppen en niet te publiceren of aan het parlement te sturen. Enthoven bepleit aanpassing van deze algemene voorwaarden zodat de Kamer altijd over alle onderzoeksrapporten kan beschikken. Het probleem is echter niet zozeer dat er rapporten worden geschreven die het ministerie onwelgevallig zijn, maar veeleer dat er rapporten worden geschreven die de opdrachtgever naar de mond praten. Een rapport dat bij de opdrachtgever ‘in het pulletje valt’ is voor een onderzoeker – zeker in economisch moeilijke tijden – veel profijtelijker dan een onwelgevallig rapport. Want een rapport dat de opdrachtgever blij maakt, is immers een betere basis voor vervolgopdrachten en nieuwe opdrachten. Daarom is het mijns inziens veel verkieslijker gevoelige beleidsonderzoeken of –evaluaties niet te laten uitvoeren in opdracht van het betrokken ministerie, maar in opdracht van onafhankelijke kennisinstituten of planbureaus. Ook de Tweede Kamer is een verkieslijker opdrachtgever. Op zijn minst is een onafhankelijke begeleidingscommissie nodig, die beslist over zowel de acceptatie van het onderzoeksrapport als over de openbaarmaking.

Mijn vierde punt van onbehagen betreffen de aanbevelingen van Enthoven. Deze zijn vaag en omzichtig geformuleerd. Hier had hij wat mij betreft steviger uit de hoek kunnen komen. Met name ten aanzien van de initiatieven die het parlement moet nemen om de informatieverstrekking te verbeteren, gaat hij met fluwelen handschoenen te werk. Ten onrechte. Vooral de Tweede Kamer moet zich de analyse van Enthoven ter harte nemen en een aantal maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat er betere informatie komt of dat veel eerder duidelijk wordt wanneer informatie ondeugdelijk is. De Kamer heeft daarvoor zelf de sleutel in handen. Ik noem drie concrete maatregelen die de Kamer op korte termijn kan nemen. In de eerste plaats dient de ondersteuning van de Kamercommissies inhoudelijk te worden versterkt. Op zijn minst moet deze ondersteuning in staat zijn inhoudelijk na te gaan of verstrekte informatie in lijn is met eerdere informatie. In de tweede plaats moet de Kamer kunnen beschikken over eigen onderzoekscapaciteit, vergelijkbaar met de Congressional Research Service waarover het Amerikaanse congres beschikt, een kwalitatief hoogstaande organisatie van analisten, juristen en informatiespecialisten. Verhoudingsgewijs zou een Nederlandse pendant bij de start over tenminste 25 professionals moeten beschikken. In de derde plaats zou de Kamer moeten afdwingen dat zij de opdrachtgever wordt van nader te bepalen gevoelige beleidsonderzoeken en –evaluaties. Uiteraard moet de Kamer ook kunnen beschikken over de budgetten die voor deze drie maatregelen nodig zijn. Ook daarvoor heeft de Kamer zelf de sleutel in handen, omdat zij zelf immers beslist over de begroting van de eigen uitgaven.

De informatievoorziening door de regering aan het parlement kan beter, dat is duidelijk. Het parlement moet er zelf voor zorgen dat dit ook daadwerkelijk gebeurt. Ik wacht met spanning af!