Martijn van der Steen: Modderen

Ik volg de APB inmiddels sinds 2000. Vaak voltrekt het debat zich in een sfeer van naderend onheil en grote onzekerheid. In 2001 vond het debat letterlijk in de schaduw van 9-11 plaats. Hoe de toekomst eruit zag wist niemand. Enkele jaren later was het de vergrijzing die samen met een economische teruggang als een donkere wolk boven de toekomst hing. En weer even later was het de financiële crisis, en de daarop volgende crisis in de reële economie, die zorgde voor ‘grote onzekerheid’ boven de financiële maar vooral ook politieke markt. Ook dit jaar stormde het weer. En steeds als de stormbal wordt gehesen gaat het debat over hervormen. Daar komt de modder in beeld.

Wat ís hervormen eigenlijk? Meestal bedoelen we met hervormen één klap waarna het heel anders gaat. Een nieuw stelsel, andere uitgangspunten en nieuwe instituties die er vorm aan moeten gaan geven: hervorming als ‘big bang’. In de praktijk zien we echter dat het vaak gaat om ‘incrementalisme’, door de bestuurskundige klassieker Lindblom gebrandmerkt als ‘muddling through’. Of in goed Nederlands, doormodderen. Doormodderen is niet populair. Het is een veredelde vorm van stilzitten en ‘kicking the can down the road’. De kosten doorschuiven naar toekomstige generaties, zoals politici plegen te zeggen.

Fundamenteel hervormen wordt geassocieerd met daadkracht, voortmodderen met onvermogen. Of met slinksheid. We zien oppositieleden dat met verve beweren: zij ontmaskeren voortmodderen als een slinkse manier van fundamenteel hervormen, door te wijzen op de grote gevolgen ervan. En dat is precies wat het interessant maakt. Nieuw onderzoek laat zien dat voortmodderen meer is dan sjiek stilzitten. Incrementalisme blijkt de sleutel tot ingrijpende verandering en verslaat groots opgetuigde stelselherzieningen en fundamentele veranderingen moeiteloos. Drie vormen van modderen blijken productief.

In de eerste moddervorm, layering, worden nieuwe laagjes aan het beleid toegevoegd. Aanvullende regels veranderen de toelating tot regimes, de duur ervan, of de condities. De principes van veel sociale arrangementen worden niet wezenlijk veranderd, maar de toelatingscriteria, hoogte van uitkeringen, opbouw van rechten en andere ‘details’ zijn de afgelopen jaren sterk in beweging. En daarmee zijn per saldo omvangrijke hervormingen – ook van het structurele soort – doorgevoerd.

De tweede moddervorm, drift, is van een andere orde. Externe omstandigheden veranderen ingrijpend en het beleid krijgt daardoor andere uitkomsten dan bedoeld. Maar dat kan voor de beleidsmaker heel handig zijn. Zo fungeert de bijstand niet alleen meer als ‘bestaansverzekering’, maar is het tegenwoordig ook een pressiemiddel om ongewenst gedrag te bestraffen en liefst te voorkomen. Marga Klompé had het niet zo bedoeld, maar het is inmiddels wel zo.

De derde moddervorm, conversion, is de meest ingrijpende  vorm van incrementalisme. Hetzelfde wordt dan anders ingevuld, door de interpretatiemarges van het beleid te benutten. Beleid is per definitie rafelig en daarin is het goed modderen. Opvang wordt uitzet. Beschermd werk wordt activering. Werk-loos wordt ‘op weg naar werk’. Beleid is niet wat het is, maar wat je ermee doet. Lichte interventies, maar met grote en zichtbare gevolgen.

Hoe je het ook noemt, hervormen is per definitie omstreden. Zelfs als het nodig is kan het behoorlijk pijn doen. Maar de associaties die we erbij hebben kloppen niet. De grote klap mag daadkrachtig lijken, de strategie van de kleine zetjes is effectiever. Slim incrementalisme gaat sneller, werkt beter, en zorgt voor meer effect. Ambtenaar 2.0 moet zich niet storten op radicaal anders, maar op slimmer hetzelfde. Met modder moet je niet gooien, maar modderen.