Iedereen beseft het: de formatie wordt niet eenvoudig. De verkiezings-uitslag maakt het immers onmogelijk een kabinet te vormen van min of meer gelijkgezinde partijen, dat kan bogen op een werkbare meerderheid in de Eerste en de Tweede Kamer van de Staten-Generaal. En dat op een moment waarop voldoende parlementair draagvlak onontbeerlijk is om via ingrijpende maatregelen – bezuinigingen en lastenverzwaringen – de Nederlandse economie te versterken en de overheidsfinanciën op orde te brengen.

Dankzij een massa ambtelijk voorwerk liggen de harde cijfers op tafel. Bij 1,5 à 2 procent economische groei per jaar, en zonder aanpassing van de bestaande regelingen van de verzorgingsstaat, bedraagt het begrotingstekort in 2015 nog altijd 3 procent van het bruto binnenlands product (bbp). De geprojecteerde tekorten, bij ongewijzigde voortzetting van het beleid dalend van 39 miljard dit jaar tot 20 miljard euro in 2015, moeten elk jaar opnieuw via leningen worden afgedekt. Dus groeit de schuld van de overheid zonder nadere maatregelen in de komende kabinetsperiode als kool. De hierdoor oplopende rentelasten drukken andere overheidsuitgaven – voor politie, onderwijs, zorg en zo meer – van de begroting. Hoogstwaarschijnlijk dwingen ze daarnaast tot verhoging van de belastingen. Actie om de zich aftekenende tekorten aan te pakken is dus geboden. Bovendien zijn aanhoudend hoge tekorten in strijd met afspraken over het begrotingsbeleid, die de lidstaten van de Europese Unie met elkaar hebben gemaakt.

Daarom adviseerde de Studiegroep Begrotingsruimte in maart om maatregelen te nemen die het begrotingstekort in eerste aanleg met 18 miljard euro terugdringen. Rekening houdend met uitverdieneffecten – bezuinigingen en belastingverhogingen gaan ten koste van de economische groei en leiden tijdelijk tot een verslechtering van het begrotingssaldo – zal het tekort in 2015 dan kunnen uitkomen op 1,5 procent van het bbp. Dat is overigens nog altijd 10 miljard euro.

In de aanloop naar de verkiezingen presenteerden politieke partijen een pakket maatregelen om de overheidsfinanciën te verbeteren van per saldo 10 miljard (PvdA, PVV, SP en GL) tot 20 miljard (VVD) euro. De voorgenomen bezuinigingen waren nog hoger, maar een deel van het door besparingen vrijgespeelde geld trokken partijen uit voor nieuw beleid en – in enkele gevallen – om de belastingen te verlagen. De tabel (pagina 31) laat zien welke fiches partijen hebben ingezet.

Bij de invulling van concrete bezuinigingsmaatregelen hebben partijen rijkelijk kunnen putten uit de rapporten van de twintig heroverwegingswerkgroepen. Het Centraal Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving hebben de programma’s van negen partijen vervolgens doorgerekend. De effecten voor de overheidsfinanciën op lange termijn stonden hierbij centraal. De cijferexercitie van beide planbureaus geeft aan dat in 2015 een overschot op de begroting nodig is van 1,5 procent van het bbp om de overheidsfinanciën houdbaar te maken. Omdat er – in plaats van een surplus van 1,5 procent – dat jaar bij ongewijzigd beleid juist een tekort van 3 procent is, bedraagt het houdbaarheidstekort over vier jaar 4,5 procent van het bbp (29 miljard euro). Tot een bedrag in deze orde van grootte is een permanente verlaging van de uitgaven (of verhoging van de ontvangsten) van de overheid nodig om te voorkomen dat de staatsschuld in de komende decennia explodeert.

Verwarring
Anders dan in 2006 heeft het Centraal Planbureau dit keer door tijdgebrek geen aandacht kunnen besteden aan de gevolgen van de verkiezingsprogramma’s voor de economische groei, het begrotingssaldo en de koopkracht van gezinnen op middellange termijn, in de eerstkomende vier jaar. Dit is om twee redenen problematisch. Partijen die het meeste bezuinigen en de belastingen verlagen scoren op de lange termijn meer nieuwe banen en de grootste verbetering van het begrotingssaldo. Op middellange termijn hebben zij echter het meeste last van de al genoemde uitverdieneffecten. In eerste aanleg lekt tot 40 procent van ingeboekte besparingen weg, waardoor het begrotingstekort minder slinkt dan je zou verwachten. Doordat de overheid minder bestelt bij het bedrijfsleven en gezinnen als gevolg van bezuinigingen minder te besteden hebben, groeit de economie aanvankelijk het minst bij partijen die het meeste willen snoeien. Dit effect bleef bij de doorrekening van de programma’s onzichtbaar, wat in het nadeel was van de linkse partijen. Die hadden ook last van het feit dat de gevolgen van de programma’s voor de portemonnee van de kiezers dit keer onbelicht bleven. Meer bezuinigen betekent grotere koopkrachtverliezen. Onduidelijkheid welke groepen in welke mate door de voornemens uit de programma’s worden geraakt, leidde in de laatste week voor de verkiezingen tot grote verwarring. Nu een gezaghebbende analyse ontbrak, gingen media zelf pionieren met koopkrachtsommen, die lang niet altijd klopten.

Zonder al te veel vooruit te lopen op de inhoud van het regeerakkoord, laat zich voorspellen dat de regeringspartijen zich straks vastleggen op maatregelen ter verbetering van de overheidsfinanciën van in totaal tussen 16 en 18 miljard euro. De (in)formateurs en beoogde coalitiepartijen zullen het Centraal Planbureau vragen de effecten van het akkoord door te rekenen. Anders dan bij de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s ligt het accent dan op de gevolgen voor de economie, de huishoudportemonnee en de onder-nemingswinsten tot aan het einde van de kabinetsperiode. 

Ook bij de kabinetsformatie liggen de twintig heroverwegingsrapporten op tafel. De werkgroepen die ze opstelden hebben gekeken naar overheidsactiviteiten waarmee dit jaar in totaal 170 miljard euro is gemoeid. Hun opdracht was manieren aan te geven hoe op elk van de onderzochte terreinen tot 20 procent valt te besparen. Bij de speurtocht naar 16 tot 18 miljard aan bezuinigingen en belastingmaatregelen leveren ‘pinda’s’ onvoldoende op. Het mes zal ook en juist in de grootste posten moeten: gezondheidszorg (54 miljard), sociale zekerheid (26 miljard), onderwijs (nog eens 26 miljard) en wonen (13 miljard). Dat zal niet eenvoudig zijn. Globaal gezegd: rechts wil de uitkeringen aanpakken en de huren extra verhogen, links maakt zich sterk voor sociale bescherming en neemt de eigenwoningbezitters op de korrel. Op het eerste oog bestaat wat meer overeenstemming over beperking van het collectief verzekerde pakket zorgvoorzieningen, hogere eigen betalingen van zorggebruikers en beperking van de inkomens van medisch specialisten. Over de uitwerking van deze ingrepen en marktwerking in de zorgsector denken politieke partijen echter weer geheel verschillend. Alleen het onderwijs – uitgezonderd de studiefinanciering – lijkt grotendeels ongeschonden uit de bezuinigingsstrijd te zullen komen.

In de samenleving wordt verschillend tegen de op handen zijnde sanering van de overheidsfinanciën aangekeken. Mensen die er rechtstreeks door worden geraakt en voorstanders van een omvangrijke verzorgingsstaat zien vooral vernieling; liberalen en rechtsgerichte politieke groeperingen hameren op de noodzaak van verandering en beperking van het financiële tweerichtingsverkeer tussen burgers en bedrijven enerzijds en de schatkist anderzijds. Dat geldt dan trouwens weer niet voor de fiscale behandeling van de eigen woning, die wat rechts betreft onveranderd moet blijven. 

Houdbaarheidstekort
Hoewel het te verwachten sanerings-beleid nogal wat deining zal veroorzaken, is het van belang op te merken dat het houdbaarheidstekort bij 16 tot 18 miljard euro aan maatregelen amper voor de helft wordt geadresseerd. Om de overheidsfinanciën houdbaar te maken zijn maatregelen nodig die – nog ongeacht eventuele structurele uitverdieneffecten – het dubbele belopen van waar een nieuw kabinet naar verwachting mee komt. Het is echter niet noodzakelijk – en bovendien bedreigend voor het nog broze economische herstel – om tijdens één kabinetsperiode voor het volledige bedrag van 29 miljard euro maatregelen in te zetten. Des te gewichtiger is het dat al in de lopende kabinetsperiode concreet wordt besloten hoe de overheidsfinanciën op de langere termijn houdbaar blijven. Een kabinet dat vooruitkijkt regeert over zijn politieke graf heen, opdat financiële markten bereid blijven de staat tegen gunstige condities leningen te verstrekken.